人口跨境流动的行政法规制研究

发布时间:2020-07-20 阅读数:465

戚莹

摘要：规制人口跨境流动的行政法制度为我国的出入境管理与服务工作提供了法律依据。针对当前存在的出入境管理体制不完善、法律内容有缺陷、外国人权利保障和救济的缺失等问题，应完善出入境法制体系，打造专业素质过硬的行政执法队伍，并提高我国公民的法治素养，推动我国出入境法治的健康与和谐发展。

关键词：人口;跨境流动;行政法;规制

随着我国重点战略“一带一路”的逐步推进，人口跨境流动日趋频繁，积极促进了政治、经济、文化上的交流与发展。与此同时，游客出入境次数的增加也给我国的边防检查和出入境管理制度提出了诸多挑战。《中华人民共和国出境入境管理法》（2013年7月1日实施）是当前我国规制出入境管理行为的主要法律依据，为出入境管理具体制度和行为细则的制定发挥着奠基性和指导性的重要作用。在新时代发展的背景下，应当加强对我国出入境管理的行政法规制，以便为出入境实务部门的管理与服务工作献计献策。

一、人口跨境流动行政法规制之现状考察

人口跨境流动，是人员在不同国家或地区之间改变居住地的行为，既包括长期改变居住地的移民等行为;也包括短期改变居住地的学习、出差、探亲、旅游等。人口跨境流动的行政法规制，是国家通过制定或认可的行政法律允许、命令、或禁止人们的出入境行为或活动，也是从行政法的角度对人们的出入境行为或活动进行的监督或管理。它为我国的出入境管理与服务工作提供了法律依据，保障了公民的合法权益，也有利于维护我国的国际声誉与地位。

目前，我国对人口跨境流动的行政法规制涉及的法律较多。首先，是有关行政组织方面的法律规定。2018年3月，为了进一步做好移民管理与服务工作，以及人口跨境流动的统筹协调工作，公安部根据中央《深化党和国家机构改革方案》，整合出入境管理和边防检查职责，组建国家移民管理局，健全和完善签证管理协调机制。除了国家移民管理局是管理人口跨境流动的行政主体外，还包括外交部门、中国海关、国家检验检疫部门等，这就涉及大量的关于行政机构设置、行政部门人员组成和行政执法职权职责的详细具体的规定。其次，是有关行政行为方面的法律规定。具体表现为有关出入境管理行政权运行的内容、形式和程序方面的规定。再次，是有关出入境管理行政救济方面的规定，如出入境行政复议、行政诉讼和国家赔偿等。从国际法和国内法的角度上看，有关出入境管理的法律法规在国际法层面，主要适用我国缔结或参加的公约、条约、双边协定等，如《维也纳外交关系公约》、《维也纳领事关系公约》、《中华人民共和国和朝鲜民主主义共和国边境条约》、《中华人民共和国和缅甸联邦国边境条约》、《中华人民共和国和蒙古人民共和国边境条约》、《中华人民共和国和阿富汗王国边境条约》等。涉及出入境管理的国内法，主要包括《中华人民共和国出境入境管理法》（2013年7月1日实施）、《中华人民共和国国籍法》、《中华人民共和国护照法》、《全国人大常委会关于严惩组织、运送他人偷越国边境犯罪的补充规定》、《中华人民共和国出入境边防检查条例》、《外国人入境管理办法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等一系列法律法规。

二、人口跨境流动行政法规制之现实困境与挑战

随着人口跨境流动的日益频繁，相关的出入境管理法制化建设也在不断地健全与完善。尽管如此，出入境管理法律制度在实践中依然弊端凸显，还存在诸多问题。

（一）人口跨境流动的管理体制不完善

（1）出入境的管理机构较为分散

在出境与入境管理制度中，出境入境边防检查、证件签发和在华外国人的管理等职责分别隶属于不同的部门。譬如，我国的出入境证件大致涵盖十几种类型（如出国护照、内地居民往来港澳通行证、港澳居民来往内地通行证、大陆居民往来台湾通行证、台湾居民来往大陆通行证、公务护照、外交护照、海员证、边民证、中华人民共和国旅行证、中华人民共和国出入境通行证等），按规定分别由不同的出入境管理部门签发（如：公安机关、国务院港澳办及其授权的地方外事部门、外交部门及其授权单位、海事局、驻外使领馆等）。这种分配方式在维护国家主权与安全、反恐防暴和保障人民合法权益方面发挥了重要的作用，积极促进了国际政治稳定、经济往来与文化交流。但是，出入境管理牵涉众多的行政部门，部门设置又缺乏科学性，这就使得本该统一的出境与入境管理权实际上处于较为分散的状态，在一定程度上造成了部门之间信息沟通不畅、职权界限不明、管理混乱、监督有死角等问题，违背了出入境管理属于统一的中央事权的要求，也不利于出入境管理部门之间的相互配合与合作，也在无形中增加了打击出入境违法活动的难度。

（2）出入境管理部门职能定位模糊不清

按照国家和社会发展的需求，出入境管理部门存在职能定位模糊的问题。例如，依据法律规定，边检机关与海关都承担检查、扣留和处理出入境人员和交通运输工具非法携带或装载违禁物品的重任。然而，依据相关法律和行政法规，边检机关仅有行政执法权，不享有行使侦查权。这就意味着在打击非法出入境活动时，边检机关按照案件的管辖和分工要求，不能承担案件的调查和侦查任务，不享有刑事侦查案件和治安案件的管辖权。因此，当发生管辖区域的盗窃、伤害、打架斗殴等案件时，边检机关只能将其移送给当地的公安机关处置。然而，很多案件具有一定的即时性，移交给其它机关或部门会导致因无法保全证据而造成案件处理上的难度。这不仅会影响执法效率、浪费办案人力、物力和财力，还侵蚀了边检机关的执法能力、严重挫伤了边防检查工作人员的工作积极性。甚至在一些情况下，由于部门衔接手续的繁琐和困难，对一些本该严肃处理的涉嫌刑事违法的犯罪行为，边防检查部门有时只能是简单地施以行政处罚等，无形中降低了对非法出入境行为的打击力度，不能维护应有的出入境秩序。

（3）出入境管理体制存在弊端

边防检查部门工作人员的业务素质和实践经验直接决定着边检工作质量的优劣。1998年边检机构进行职业化试点改革，边检工作人员由由现役制改为职业制。职业制边防检查警官经过专业培训和长期的实践锻炼后，积累了较为丰富的工作经验，具有较高的工作能力。然而现役制边防检查站采取部队建制，“铁打的营盘流水的兵”，边检人员服役期满就要转业了。在这种体制下，边防检查站队伍建设和人才培养受到了较大的影响。现役制边防检查人员受服役年限的影响与制约，既缺乏足够的经验积累，也无法不断增强工作能力和提高业务水平。除此之外，职业制边防检查站的工作人员大部分是通过国家公务员考试的方式和渠道招录的高层次人才，涵盖的专业范围较大，如外语、计算机、法律、公安等。这些不同层次不同梯度的人才，满足了边防检查工作的实际需要，既充实了边检人员队伍，又快速增强了边防检查工作质量和工作效率。反观现役制边检人员，到了规定的年限就要转业，明显影响了人心的稳定和业务水平的提升。职业制与现役制的长期并存，使出入境的边检工作不再实行集中统一管理，因而各地陆续出现分散、多頭管理的矛盾与问题。

（二）規制人口跨境流动的行政法律规定存在缺陷

首先，立法上存在滞后性。“一带一路”开启了中国和参与国家的互联互通与实务合作，也开起了世界各国共同繁荣发展的崭新征程。面对复杂的国内外形势，我国人口跨境流动的管理与服务必须顺应浩荡潮流，与国际接轨，体现法治化、科技化和信息化的发展趋势。但是我国规制出入境管理的法律法规及管理细则普遍存在着立法年限久远，部分条文已经不能适应社会和经济发展的要求。当前更多的是依靠行政规范性法律文件和相关的政策弥补现有法律的滞后与不足。这就使得我国的出入境管理制度在制度建设上、专业化发展上、信息水平提升上与发达国家仍存在较大差距，也严重削弱了我国出入境管理行政法律法规的执法效果和管理力度。此外，我国出入境管理法律法规中的一些规定落后于国际上通行的法律法规，若不能及时修订与补充，也会给我国的国际交往造成一定的障碍。

其次，法律内容规定的不明确。现行行政法律法规在对出入境管理方面部分内容模棱两可，不够具体明确，存在适用难的问题。第一，依据《出境入境管理法》的相关规定，外交部与公安部共同负责出入境管理工作。两个部门的沟通与写作，有利于增强人口跨境流动管理与服务的力度。然而，法律中对两个部门的职责分工规定的并不详细，既没有明确划分公安部与外交部各自的权力边界，也没有具体规定它们的配合方式，严重影响了工作效率。第二，《出境入境管理法》规定建立统一的有关管理部门信息共享的平台，用于发布出入境信息和平台互动。但是，该法中并没有具体规定负责部门和职权职责。这就造成出入境管理信息平台的建立缺乏充足的法律依据，现实中存在共建难、管理难、协调难、共享难，容易在出入境管理部门之间产生推诿扯皮的现象。第三，1982年，我国加入联合国《关于难民地位的公约》，该公约的内容简单空泛，需要国内立法做好对应的衔接。《出入境管理法》第四十六条规定，申请难民的外国人，在审核期间可以凭公安机关签发的临时身份证明在我国境内停留;而通过难民申请的外国人，可以凭公安机关签发的难民证件在我国境内停留居留。除了这条简单笼统的原则性规定之外，并没有针对复杂的难民现象与问题，也没有对难民身份的识别方式与程序、难民在华居住生活的保障和难民权利的维护等做出具体的、具有可操作性或指导性的相应规定。由于其它出入境管理部门也没有被授权制定具体的执行条例，导致在难民问题的处理上缺乏强有力的法律支持，容易造成执法上的困惑，也难以充分地保障难民的权益。

（三）外国人权利保障和救济的缺失

《出入境管理法》增加了对非法出入境行为的处罚力度，大幅度提升了行政处罚的适用范围。除了罚款数额和拘留时限之外，还对因非法出境、非法居留、非法就业被其他国家或者地区遣返的外国人（以下简称“三非”外国人）加大了处罚力度，彰显了出入境管理法律的刚性作用与功能。但是在对外国人合法权益的法律保障方面依然存在着一些不足。如根据《出入境管理法》第六十四条规定，外国人只能通过申请行政复议才能进行权利救济，而且该行政复议决定是最终决定。这种救济方式与途径过于单一，无法充分地保障行政相对人的合法权益。特别是在全球化进程逐步加快的趋势下，人口境外流动趋于频繁，移民的数量迅猛增长，“三非”外国人的人权保障问题越来越收到人们的重视。《出入境管理法》第六十四条的规定重处罚轻保护，间接剥夺了“三非”外国人寻求行政诉讼的救济权利，不利于我国国际形象和影响力的提升，同时也不利于对海外的中国公民实行对等保护。

三、人口跨境流动行政法规制之科学进路

鉴于出入境管理制度实践中存在的诸多问题，人口跨境流动管理与服务部门应大胆借鉴先进国家的立法理念和经验，以科学发展观深入思考出入境管理领的深层次问题，提出既具有战略意义又具有现实意义的建议与措施，以适应出入境管理新形势发展的要求。

（一）现实路径

完善出入境法制体系。健全的出入境法制体系是建设出入境和谐法治局面的法律依据和基本保障。应结合国际移民趋势及我国的经济社会发展情况，尽快完善规制人口跨境流动的行政法法律规定。一方面，在行政法实体内容上汲取发达国家出入境管理立法中的成熟经验，完善《出境入境管理法》中关于难民与移民人权保障与社会融入的实施细则，针对立法缺陷及法律空白点发布明确的司法解释，提高法律的可操作性，积极促进我国出入境行政法律规定与国际接轨。另一方面，在行政程序规定方面，按照国际对等原则，成立统一的移民管理机构，细化行政处罚的种类与程序、外国人的权利救济方式与程序、非法移民的管控程序等，在保障本国公民与外国人合法权益的同时，提高我国出入境管理机关的执法权威与工作效率。

（二）未来路径

打造专业素质过硬的行政执法队伍与提高我国公民的法治素养。随着跨境流动人口的快速增长以及人权保障意识的不断提高，提高出入境管理的执法质量与工作效率成为摆在出入境管理机关面前的一个重要课题。应在充实出入境管理法制部门实力的同时，注重行政执法人员执法素质的培养与提高。此外，公民法治素养的提升与成熟时建设和谐出入境法治环境的必备条件与不竭动力。应在出入境管理中鼓励公民积极参与立法、有力监督执法，以此提高出入境管理执法质量与自律意识，推动出入境管理法治的健康发展。

人口跨境流动的全球化趋势不可阻挡，而且随着“一带一路”的纵深发展，我国人口跨境流动的数量还将会持续增长。中国的人口流入与流出是反映世界移民动向的风向标，妥善解决与处理出境入境管理的法律问题是我国更加开放与成熟的标志。我们应转变观念，完善出入境管理法律制度，进一步促进我国经济与综合国力的快速发展。

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基金项目：文章系河南警察学院项目《我国现行出入境管理的立法困境及对策研究》（HNJY-2017-40）阶段性研究成果;河南省高等学校青年骨干教师培养计划《我国流动人口法治化管理的问题与路径研究》（2016GGJS-162）阶段性研究成果。

作者简介：戚莹（1979- ），女，汉族，河南信阳人，河南警察学院副教授，中国人民公安大学博士，研究方向：行政法、警察法。