“放管服”改革视角下的服务型政府建设研究

摘 要：“放管服”改革是我国当前行政体制改革的“先棋手”和“当头炮”，李克强总理多次强调要将其作为深化行政体制改革的重要内容，实质是政府的自我革命，削去手中的权和力，破除制约经济社会发展的桎梏，建立公共服务体系，优化营商环境，激发市场活力和创造力，加快建设人民满意的服务型政府。文章分析了“放管服”改革对服务型政府建设的重要性，并从“放管服”改革的视角下论述当前我国服务型政府建设中存在的问题并提出对策。

关键词：“放管服”改革;服务型政府;多元治理

服务型政府建设是改善政府工作作风、提高行政效率的必然选择，其根本目的在于提高公共服务水平，进一步激发市场主体活力，优化治理模式，建设人民满意的服务型政府。同时，服务型政府建设是生产力发展对生产关系变革提出的必然要求，党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，现实情况的转变也对服务型政府建设提出了新的目标和要求。近年来，“放管服”改革的持续纵深发展，提升了政府职能的有限性、责任性和效能性，对建立人民满意的服务型政府作出贡献。

一、“放管服”改革在服务型政府建设中的重要性

从1982年第一次政府机构改革至今，取得的成果人民有目共睹，无不体现着全心全意为人民服务的宗旨。但随着政治、经济、文化不斷发展，社会环境也变得日益复杂，改革进入深水区，由来已久的管理主体单一、宏观微观一起管、忽视法制和道德等问题逐渐暴露。李克强总理针对这些问题在2016年提出了“放管服”改革，即简政放权、放管结合、优化服务，这是一场刀刃向内的自我革命，着力打通影响企业和群众获得感的“最后一公里”，从更深层次优化政务服务，转变政府职能，扎实推进服务型政府建设。2019年3月，李克强总理在政府工作报告中指出：需要明确改革的基本原则和要求，坚持需求导向、问题先行，推动简政放权向纵深发展和政府监督管理体制改革，优化政府服务，以壮士断腕的决心和工匠精神，抓好“放管服”改革实施，严格责任落实，用实实在在的成果推动国家发展、增进人民福祉。在未来，我国简政减税减费力度、市场监管规范化透明度、政府服务质量效率以及支持民营经济发展力度都将大幅提升，市场主体活力和社会创造力持续迸发。通过“放管服”改革的持续纵深发展，提升政府职能的有限性、责任性、效能性和法治性，最终建立人民满意的服务型政府。

（一）“放管服”改革有利于建设有限政府

“放”即简政放权，要求各级政府各部门下放行政审批权，减少乃至彻底消除没有法律来源的审批权，以权力的减法换取改革发展的乘法是本届政府工作的一项重要目标。“放管服”改革实施以来，取消中央指定地方实施行政审批事项317项，提前两年完成了减少三分之一行政审批事项的目标，彻底终结了非行政许可审批，取消职业资格许可和认定事项434项，削减比例超过70%，提高行政审批的科学化、规范化、合理化;2018年工业产品生产许可证制度改革加快推进，产品种类由38类降至24类;在北京等15个城市和浙江省开展工程建设项目审批制度改革试点;2018年为企业和个人减税降费约1.3万亿元，减少“五险一金”缴费2140亿元，超额完成全国一般工商业电价平均降低10%的任务。①改革综合效益显现，很大程度上改变了政府工作习惯，提高了市场主体的数量和活力。同时以权力清单制度将各级政府工作部门的各项职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督，进一步巩固简政放权改革中取得的成果，在阳光下行使公开透明的权力。

（二）“放管服”改革有利于建设责任政府

“管”则要求政府部门要创新和加强监管职能，利用新技术、新体制加强监管体制创新。当前市场在资源配置中的决定性作用日益凸显，迫切要求降低经济发展制度性成本，激发经济发展内在驱动力，以促进经济良性发展。“双随机、一公开”监管方式下，2018年各级市场监管部门对153.9万户企业进行了抽查，达到全国企业总数的5%，对13.5万户企业进行了部门联合“双随机”抽查。①对企业实施法制化监管，强化监管意识，补齐监管制度短板，加强事中事后监管，将监管贯穿于产业发展全过程，有利于规范了市场秩序，维护了市场公平竞争和健康发展，最终实现市场主体的优胜劣汰。

（三）“放管服”改革有利于建设效能政府

“服”即转变政府职能，减少政府对市场进行干预，市场的事由市场做主，降低市场运行成本。近年来政务服务大厅、政务服务网络不断完善，“一窗受理、一窗通办”“见一次面”甚至“不见面”等改革中“让信息跑路”给百姓办事带来越来越多便利。改革的最终目标是提供更加完善的政府服务，提高服务能力和水平，规范行使职能，划清政府和市场的边界，使政府和市场各司其职，建立责任政府。世界银行发布的《2019年营商环境报告》显示，中国营商环境由第78位上升到第46位，比上一年跃升32位。由此可见，政府服务职能的强化能够充分激发市场活力和社会创造力，解放生产力，增强抵抗外来风的能力，提高我国经济在世界舞台中的竞争力。

二、“放管服”改革视角下服务型政府建设存在的问题

“放管服”改革刀刃向内，拆解了“权力套娃”，一系列惠企便民措施落地生根，各界获得感普遍得到增强。但随着改革的深入，改革不同步、信息不共享、监管不到位、形式主义等问题也暴露了出来，在一些地方、一些部门，“放管服”改革只是看起来很美。

（一）“放”的方面

（1）简政放权政策规划缺乏整体性

在简政放权过程中，中央取消下放了一些审批事项，缩减了审批流程，但由于相关法律法规没有同步更新、信息不对称导致了履行过程中面对新旧政策选择的迷茫;还有一些规定作出了调整，但缺少宣传，公众对新政策了解不足。地方政府承担着主要的政策执行职能，但上级发布的政策多为宏观指导原则，地方政府在政策履行的过程中无法正确理解，执行出现偏差。或“无利可图”的权力下放到存在职能交叉的部门之间为减少责任而相互推诿，编制、财权没有随着事权一起下放，权力下放却无法真正落地的现象时有发生。有些单位思想僵化教条，只认部门文件，无视法律法规和中央要求，智慧平台建设重复，但中央与地方缺乏协调统筹，地方之间信息共享困难、权责利纠缠以及机制障碍等，使得改革看似力度不小，但实际是无用功，行政效率低下，无法满足公众期待和社会发展需求。除了中央与地方之间的不协调，各省市之间简政放权工作落实情况也存在差异，东部经济发达地区营商环境明显优于中西部与东北地区。

（2）简政放权中形式主义滋生

“放管服”改革意味着政府要承担起更多的责任，下放、让出权力和利益，但我国曾长期实行计划经济体制，在此影响下，政府部门重视事前审批，很多事项通过收费形式办理，传统的管理体制与管制的手段并没有从根本上被撼动，责任被权力和利益所掩盖，吃拿卡要屡禁不止，在实现权力和利益向责任转变的过程中，为了应付了事形式主义滋生。比如在削减审批事项时，下放的审批权多为废弃过时的，而涉及广泛社会主体、审批频率高的核心项目仍被保留着。一些部门为了在审批制度改革中交上一副“完美答卷”，废弃项目被“减肥”，一项变成多项，保留的项目则被“增肥”，多项合为一项，能少放则少放，能放小绝不放大。因此即便改革中中央部门取消的审批事项据统计已达到69.3%，但这一比例与公众的实际体会仍有较大差异，群众对改革的获得感十分有限。此外，政府在工作和改革中承担的责任越多，面临的被追责风险也就越大，出现了本该由政府承担的职责转向中介机构、社会组织等第三方这样明显的不作为、逃避责任的行为。“放管服”改革的目的本在于释放制约着企业和群众的能量，提供更好的服务使彼此间的距离越来越近，增强政府公信力，却因个别地区和部门不愿、不想、不敢承担责任的行为使得改革跑偏走样。

（二）“管”的方面

（1）监管意识及能力不足

长时间以来，很多政府部门对监管没有清晰的了解，大量工作人员仍然认为强制性行政干预就是监管，比如将审批、惩罚、收费等行为看做作监管，特别是在市场准入门槛得到放松后，相关职能部门工作人员缺乏对发育不成熟的市场现状进行监管的经验，一些行业内甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。例如在医疗卫生行业，准入标准放宽，使得社会办医疗机构逐年增加，但缺少及时的监管标准，有些民营医院使用虚假广告和欺诈手段牟利，而诚信经营、走专业化道路的医院却因为人才短缺、资金不足等原因生存艰难。当前事中事后监管任务不断加重，但基层执法力量分散薄弱，财政经费支持不足，对工作人员的专业性和主动性要求较高，当前人员实际工作能力同要求并不匹配，想管就管，不想管就不管，同科学监管的要求相去甚远，影响监管工作的具体落实。

（2）传统监管手段和方式落后于经济发展需求

多数监管部门仍然采用被动、传统的监管手段，效率低下，对新型信息技术的应用仅仅是知道而已，事中事后监管则需要更丰富多元的监管手段组合实现目标。我国经济结构转型升级、电子商务的快速增长，但传统的监管手段导致监管缺失，消费者个人信息这一重要资源受到了更多非法侵害，尤其在房产租售、小贷金融、教育培训、保险经纪、美容健身、装饰装修、旅游住宿、快递、电话营销、网站或APP运营等行业和领域此类违法行为多发高发。对此类行为的监管，需要顺畅的数据流通，而一些监管部门出于对本区域利益考量，信息采集、存储、分析口径不同，信息资源分散，部门割据，管理碎片化，没有统一的规划和应用标准，信息孤岛现象突出，没有成熟的信息共享机制。

信用监管没有得到应有的重视和实践，基础数据环节薄弱，信用信息数据库的建设尚不完善，信用服务市场自发性需求不足，即使一些行业在内部有征信评级的传统，但没有形成对外信用服务体系。当今世界新的产业、新的经济形态不断涌现，继续沿用过去陈旧的监管手段进行监管，势必与社会发展相脱节，甚至成为新兴产业发展过程中的一块“绊脚石”。

（三）“服”的方面

（1）公务人员服务意识不足

我国古代长时间实行高度集权的君主专制制度，政府部门建筑外观高大，等级森严，进出身份登记、安全检查，这些特殊化不仅使群众对其产生心理上的距离感，也增强了公务员自身优越感，官本位色彩浓厚，政府被百姓认为是高高在上的，服务意识淡薄。例如网络中曝光许过分低矮的“丁义珍式窗口”，群众办事“跪”递材料，无视着这些现象的“父母官”却在口口声声搞服务。还有许多工作人员因私人情绪而对咨询、办事的群众表现出厌烦态度，甚至拖延时间，延长流程以寻找机会从中谋求个人私欲。或者为了明哲保身而态度消极不作为，由于这些直接对接企业和群众的工作人员基本处于等级金字塔的最底层，权利最小而责任很大，因而缺乏敢于服務、主动服务的意识，全然没有服务的意识和姿态。在跨部门办理的事项中，由于政务服务中心在等级、权限、地域上依然是条块割据的，百姓办事常会遇到审批事项繁多或互为前置等现象，办理一些非常规、流程复杂的事项时需要依靠人脉资源来完成。

（2）政府服务职能不明晰

我国一直是强政府、弱社会，倾向于以政府为唯一权威的单中心治理，管理过多依赖于行政手段。政府在经济发展中发挥着主要作用，并把促进经济发展作为主要职能，从而过多使用直接的、微观的管理手段干涉经济和市场，承担了一部分不能够也不应该由政府承担的经济职能。有些领导者为了提高任期内的政绩，不顾基本公共产品和服务的供求规模，不计成本地大兴土木，地方财政无力承担便想方设法集资摊派，增加管理权力增加收费项目，甚至举债度日寅粮卯吃，而在关系百姓生活的社会保障、就业服务、信息服务等方面没有承担起应有的责任，一些村组公路修建、农田水利基本建设、村级卫生防疫保健等公益事业和基础设施因无人阻止而陷入停滞状态。有利可图的多部门交叉领域大家抢着管，没有含金量的领域又会出现权力真空。

三、“放管服”改革视角下服务型政府建设对策

“放管服”改革的持续推进应以市场主体感受和诉求为导向，向国际标准看齐，推动审批事项应减尽减，简化审批流程和环节，放宽市场准入，加强公正监管，降低制度性交易成本，加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，打造法治化、国际化、便利化的营商环境。

（一）“放”的方面

（1）统筹规划中央与地方的权力“接”“放”“转”

“接”是推动简政放权后人员向基层流动和搭建基层政府建设承接平台，整体性提高基层政府承接能力，避免权力下放“自由落体”。权力承接单位要做好落实工作，主动与上级展开对接工作，梳理各事项所属部门、法律来源和政策依据、工作标准、实施规范及流程等具体工作，确保权力下放到实处，不截留、不阻碍，同时地方政府要因地制宜、因时制宜，增强政策实施弹性，对本区域发展发挥正效应。“放”是最大限度地减少和下放行政审批权限，规范审批流程和压缩审批时限。将取消的权力归还给市场和社会，政府仅负有制定政策、监管评价的责任，不属于政府的权力“转”出，向社会转移，实施多元主体治理，开展对群众的宣传教育活动，公布政府权力清单，明细职责，让群众了解政府有哪些权力，什么事项由社会和市场自主决定，事项办理到哪个部门、准备哪些材料等等，增进群众对政府工作的了解。“出台改革措施要‘左右联动‘上下衔接，相关部门之间、中央和地方之间要协同改革。应当强化国务院有关部门间的统筹协调，防止改革措施部门化、碎片化，避免因改革措施不衔接甚至有矛盾，给市场主体和公众造成新的负担。”及时对简政放权相关的法律法规进行修改，在同一时期对涉及的多部法律修改协调，以防止法律法规间相互矛盾冲突现象的产生，如在行政审批制度改革中避免因法律变动而出现审批事项互为前置、监管真空等问题。在法律修改中还要考虑到社会稳定问题，对涉及修改的法律法规仔细研究论证，听取来自社会各方的意见和建议。同时“放管服”改革工作是全国一盘棋，中央和地方要纳入统一部署。

（2）建立简政放权成果评估评价机制

“放管服”改革中出现形式主义滋生和蔓延现象的根本原因在于一些部门和人员为了逃避责任导致的懒政行为，因此需要建立起同“放管服”改革要求相适应的评级评价和追责体系，在简政放权过程中将任务逐级落实到人，对完成的实效、质量进行考核，同时更加重视各级领导干部的工作作风，“以‘关键少数的自我革命，感染和带动大多数党员干部见贤思齐，进而形成领导干部身体力行、以上率下的‘头雁效应，形成上行下效、转变作风的良好氛围”。对于在后续工作中存在问题多、落实不到位、群众不认可的部门和单位，要追究主要负责人的责任，任务完成情况同干部选拔任用相挂钩，对整改期内仍不能完成任务的干部实行后三位淘汰制，三年内不再重用。

“需要加强对‘放管服政策落实情况的日常监管与督查，对政策执行中出现的变形、走样等问题实施纠偏”，尤其是来自企业、社会和群众的外部监督，强化权力清单制度，明晰责任，以防为了利益再次出现没有来源依据的权力，将公众对“放管服”改革的获得感作为最高评价标准，清除“痛点、堵点”。2019年两会期间，中共中央办公厅发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，随后黑龙江、浙江、河北、青海等地都根据本地区实际情况发布了细化措施。如黑龙江省和浙江省都对“文件字数”作出了要求，文件的精简有利于抑制“文山会海”现象、过度留痕问题等，解决干部不敢担当作为的问题，为解决困扰基层的形式主义问题提供坚强保障。

（二）“管”的方面

（1）推进监管队伍意识与能力提升

加强监管需要工作人员以扎实的专业能力主动发现违法违规行为，除了开展必要的培训工作外，要转变监管人员“审批即监管”思维模式，根据绩效考指标对监管人员进行奖惩，因监管人员的不作为造成不良影响和损失的，由相应人员和部门承担法律责任，同时警惕在模式转型过程中腐败现象的滋生。补齐制度短板，完善市场监管法律法规和行业规范，以严格的监管惩戒市场主体，提高违规成本，形成良好的市场竞争秩序和不能违规、不敢违规的行业风尚。例如在长生制药假疫苗事件中，吊销药品生产许可证，处违法生产、销售货值金额三倍罚款72.1亿，涉案的高俊芳等14名直接负责人不得从事药品生产经营活动等多项处罚，保障人民生命财产安全。监管人员从根本上转变思想才能自觉提升能力，主动发现工作中的障碍和壁垒，积极主动的监管执法更加有利于形成风清气正的市场环境。

（2）多样化监管方式营造法制化市场环境

利用社会资源和社会环境推进智能监管，建立监管新平台，构建以信息共享为基础，信息公示为手段的监管制度，树立数字监管的理念，加大对大数据基础设施建设、核心技术开发和专业人才的培养力度，建立健全信息开放共享、隐私保护及各方权力义务等相关法律法规，保障国家、公民与法人的合法利益不受侵害，公开透明地将大数据资源应用到市场监管中，促使大数据在市场监管中发挥积极的正向作用，提高监管效能，为科学化、法制化监管创造条件。2019年3月，李克强总理在政府工作报告中指出：“完善失信联合惩戒机制，促进各类市场主体守法诚信经营。”强化信用信息在监管中的地位和作用，实行分类风险管理机制，根据市场主体信用等级实施差异化监管，对信用评价良好的主体实施低频、宽松监管，对失信主体实施高频、严格监管。如在进出口领域，海关对认定的D级进出口企业平均查验率达到92.52%，是A级进出口企业的近180倍。①并在未来的工作中不断完善信用信息库，如创建经营异常企业名录、信用黑名单等，禁止失信企业参加政府采购、招投标工程等，对诚实经营的主体予以税费方面的减免优惠政策。使诚信企业路路畅通，失信企业寸步难行，最终实现优胜劣汰。这样的监管方式不仅能够督促企业自觉合法经营，还能够高效利用有限的监管资源，改善监管不力量不足的问题。

（三）“服”的方面

（1）强化服务意识

首先要改变政府部门以往給人留下的“铜墙铁壁”印象，大门敞开，窗口内外地位平等，引导人员耐心讲解相关流程等，打通办事群众的心里的壁垒。其次政府部门及其工作人员要学习发扬“店小二精神”，视自己为服务者，在工作中秉承热情主动、细致耐心、勤勉踏实的作风和精神，强调在经济社会发展中提高自身服务能力和水平，完善服务功能，利用互联网技术整合政府部门内部信息和业务流程，在保护公众隐私的前提下在多部门中信息共享，便于综合执法的开展，即便在基层服务中心也能实现“最多跑一次”甚至“不见面审批”，建立政务服务“好差评”制度，把服务绩效交由企业和群众来评判。优化服务只有公务人员从根本上转变心态，真正把自己视作公仆，才有可能“想群众之所想，急群众之所急”。

（2）将多元治理引入政府服务职能

矫正政府管理方式，要积极转变政府职能，理顺政府与企业、政府与社会的关系。政府在社会发展中发挥宏观调控职能，削减审批事项，下放权力，减少行政力量的干预，把政府不能管、不该管的事情还给市场，从微观管控转到制定地区地方整体发展战略和规划上，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，提高实体经济吸引力和竞争力，激发市场活力和社会创造力，提高社会成员参与管理的积极性和主动性，以科学的方法推动可持续发展。此外，推进形成成熟的公民社会，强化社会组织的地位，培育有资质的社会组织，吸引社会公众积极有序参与，政府的职能在于为社会组织发展建立有效的管理规范和资源开发机制，鼓励支持和引导社会组织发展，通过提供社会支援、政策支持、税收优惠、资金投入等促进社会组织良性发展，促进国家治理体系和治理能力现代化。

四、结语

习近平总书记在党的十九大报告指出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。十九大报告为行政体制改革向纵深发展提供了明确的目标和方向，但我国正面临着复杂深刻的国内外形势，而且改革并非一蹴即至，因此更加需要“放管服”改革在各行业、各领域持续发力，打破旧体制、旧规则、旧秩序，通过简政放权、创新监管、优化公共服务坚决坚决除烦苛之弊、施公平之策、开便利之门，建设新时代符合人民要求的服务型政府。

（注释：数据来源于2019年4月国务院政策例行吹风会。）

参考文献

[1] 徐志群.依法推进放管服改革 确保改革措施全面落实[J].中国正当干部论坛，2017（09）.

[2] 张亚勇.以更大的决心和力度整治形式主义、官僚主义[N].天津日报，2019-02-11.

[3] 半月谈：形式主义滋生，一些地方“放管服”改革跑偏走样[EB/OL].https：//mp.weixin.qq.com/s/Ct-Mt_GfA8OkMzdxTdj5Ka.

作者简介：王旭（1995.02- ），内蒙古通辽人，黑龙江大学政府管理学院，行政管理专业研究生，研究方向：公共政策分析。

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