社会抚养费征缴的思辨与建议

发布时间:2020-09-01 阅读数:460

摘要：社会抚养费的性质长期以来存在争议，包括了行政罚款，行政收费，政府性基金等观点，文章将围绕以上几个观点进行相关论述，并且提出在社会抚养费征缴的自由裁量权与支出监督上下功夫，努力营建新的，更能适应时代发展需要且更具合理合法性依据的制度模式。

关键词：社会抚养费;政府性基金;自由裁量

党的十八届五中全会上提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子”的生育政策，宣告了以“独生子女政策”的生育政策寿终正寝。同年由国家卫计委提交的《中华人民共和国人口与计划生育法修正案（草案）》指出这次对生育决策的部署是为了适应我国人口发展出现的重大转折性变化而做出的重大调整。现阶段我国的人口结构已经发生重大的转变，因此在法律并没有对社会抚养费制度做出大调整的背景之下更有必要对其性质与征缴中的自由裁量做出规制，以期实现社会抚养费的公正合理。

一、社会抚养费法律属性不明

当前官方承认的社会抚养费属性主要为行政征收。而行政征收强调依靠国家行政权依法向行政相对人强制地、无偿地征收税、费或者其他实物。且这种征收行为的出发点必须源于公共利益的考量。一些学者之所以认为社会抚养费是一种对国家和社会公共投入给予必要补偿的行政性收费主要的规范依据在《人口与计划生育法》规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”，而在这一条款中立法者没有用“违反”而用“不符合”来形容超生行为的公民，这反映了立法者对社会抚养费征收之基础并非建立在公民违法的基础上而应被认为是损害公共利益的人补偿其损害的费用。

与传统的行政征收论不同，当前不少学者主张将社会抚养费的性质认定为行政处罚。其规范依据同样来自《人口与计划生育法》，表现为将社会抚养费规定在“法律责任”章节，凸显了把超生行为界定为违法行为的立法思想，基于此产生的社会抚养费更像是一种惩罚。社会抚养费是由“超生罚款”发展来的，它早就在广大人民群众心中形成了根深蒂固的影响。虽然数易其名，但不过是新瓶装旧酒，都是对公民个人财产的剥夺，其结果是一样的。通过对地方法规具体规定的整理，社会抚养费的征收远远超过经济性限制措施的必要手段，明显带有行政处罚性质，而且相较于普通的行政处罚，社会抚养费在数额方面甚为惊人，有时甚至远远超过被处罚者的家庭年收入。因此将社会抚养费视为行政处罚，并用相关法律加以规制更有利于保障公民权利同时一定程度上羁束行政机关的自由裁量权。

从社会抚养费设立的历史背景，设立初衷上看，其明显更为强调计划生育的义务属性，但同样不能忽视计划生育应有的权利内涵。长期的计划生育政策令社会公众形成了计划生育为义务而非权利的惯性思维，并没有意识到生育权与生存权，劳动权皆是重要的基本人权，国家有尊重与保障人权之责。从这一角度讲更应当将社会抚养费理解为一种政府性基金，而且随着社会经济的发展社会抚养费作为行政收费或者处罚的存在合理性已经备受质疑，并且日渐远离了其性质与初衷。因此从政府性基金角度，以社会抚养费征缴为起点，监督社会抚养费使用的过程与权限，将之更多的投放于严格遵守计划生育的独生子女家庭及二孩政策实施以后的“二孩家庭”，更能够使这一基金更好的结合当前中国社会的发展需要，更能够满足国家的人口需求。因此从这一角度对该政策做出相应调整是建设社会主义法治国家的应有之义。

二、社会抚养费调整路径分析

在2016年两会期间，原国家卫计委副主任王培安曾指出，对当时超生二胎尚未处理的，各省市可结合实际妥善处理。这其实意味着国家已对各地生育政策给予了一定灵活操作的空间，操作层面上部分地区目前对待三胎也是采取默许态度，并未征收社会抚养费。2018年我国总人口比上年末增加530万人、达到13.95亿，但新出生人口和全社会人口结构方面已出现一定问题，人口出生率和自然增长率均有所下降，二孩政策并未取得预期的能够扭转人口结构的效果。造成二孩政策不及预期的原因虽然不少，但社会抚养费征收标准的不统一，征收行政人员自由裁量权过大显然是其中最主要的原因。社会抚养费征缴的倍数设置赋予了地方行政执法人员几乎不受限制的自由裁量权，以自由裁量权为依据谋求政绩与利润。这样的行为不止背离了社会抚养费的设立原则，更是异化了政府性基金征收的主旨，可以说是积弊甚深，因此要打破这一现状，必须从控权入手，将自由裁量限制在合法合理的边界之内。

完善社会抚养费的自由裁量权的规范机制，其一：是从征缴的标准入手，量化、细化相应的征缴标准，使征缴机关在行使职权时有具体的标准和程序，使征缴机关的白由裁量权处在一个可以量化、可以把控的范围内。其二：为了解决社会抚养费征缴引发的省际人口流动应当着手细化社会抚养费的管辖范围，减少规避征缴政策的问题的发生。细化社会抚养费征缴的管辖范围实现进一步的规制自由裁量权，具体的做法包括但是不限于以被征缴人户籍所在地为準，双方户籍不一致以违法生育行为的征管机关进行管辖。对于估计规避征缴的行为，仍应以被征缴人双方的户籍所在地为准。其三：强化社会抚养费的调查取证环节，督促社会抚养费的征缴人员在征缴的过程中从案情实际出发合法合规的收集证据，真正使社会抚养费的征缴做到有理有据，避免错案的发生。具体应当出台相关的证据收集程序以及证据备案程序，细化证据收集环节，制定出证据的采纳、排除的标准。其四是完善对社会抚养费征缴的白由裁量权的监督机制，在司法监督层面对不正确行使自由裁量权的征缴部门必要时可以采取法律的强制手段予以规制。舆论监督上对于征缴部门的不当行为应予以曝光。同时应建立起群众对于计生部门的监督桥梁，使社会抚养费的征缴置于全社会的监督之中，使社会抚养费征缴的每一个环节都更加公开透明。

在自由裁量权之外，另一个亟待完善的制度缺陷在于社会抚养费的支出问题，近年来以吴有水律师水状告广东省卫计委拒绝公开社会抚养费一案为引，学界对于公开社会抚养费的征收信息的呼声不断，因为不论在性质上将社会抚养费定性为行政征收，行政处罚亦或政府性基金的一种，将社会抚养费以专款专用的形式促进实现人口与经济、社会、资源的协调发展都更为合宜且更具法律基础。

三、结语

综上，在当前我国全面二孩政策效果不及预期、新出生人口数量和出生率创新低背景下，社会抚养费逐步退出历史舞台已成定局，但这一过程仍难以一蹴而就，在改革与过渡的阶段为了满足计划生育之良法善治的需要，体现法治权利本位的思想，重塑计划生育提倡性法律规范法治改革显得尤为重要，其中最为重要的两个改革的突破口即社会抚养费自由裁量权的限制与支出使用情况的监督，以此二者为抓手，牢牢把握当下国情的发展变化才能实现对民族和国家人口结构安全的有力保障。

参考文献

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[2] 李威.我国社会保险费改税的立法研究[D].长春工业大学，2013.

[3] 黄荔.社会保险费改税问题研究[D].湖南大学，2007.

[4] 张正云.中国生育政策的差异性研究[D].吉林大学，2016.

作者简介：程铖（1994.10- ），男，汉族，山西临汾人，北京理工大学，硕士，研究方向：法学理论。