新时代社区治理体系建设中的挑战

发布时间:2020-12-06 阅读数:470

于立斌

摘要：党的十九大报告中进一步强调了党领导下的多元社会治理体制，强调社会治理重在基层，尤其是要加强社区的治理体系建设。文章通过对西部地区L市近年来在社区治理改革实践的研究，发现其存在去“行政化”改革有限、协同共建能力不足、群众参与自治程度较低、社区之间发展不均衡等四个问题，并对问题的原因进行反思，认为今后社区工作中要充分树立治理理念，更加贯彻落实好中央对于社区治理的目标、任务和要求。

关键词：社区治理;基层改革;协同共建

党的十九大报告中进一步强调了党领导下的多元社会治理体制，明确了新时代社会治理创新的方向和思路，拓展了当前社会治理的主要工作领域，凸显出重心下移的社会治理体系的重要性，强调社会治理重在基层，尤其是要加强社区的治理体系建设。社区作为国家社会治理体系中的基础环节，在我国社会进入全面改革、转型发展的新时代中起着最基础和重要的作用。

近年来，各地城市在社区治理模式中在积极探索社区治理改革，推动社区向共建共治共享的方向转变，地处西部的L市也积极探索新时代下基层社区治理的道路模式。但是，渐进式的社区改革中还有一些亟待补齐的短板，这些问题和短板如果得不到重视和解决，势必会限制社区治理水平的进一步提升和发展，影响整个社区治理体系的建设。

一、社区治理改革的问题及原因分析

（一）社区去“行政化”改革当中的问题

我国社区治理存在四种模式，即政府主导、市场主导、社会自治和专家参与（李强，2017），目前普遍存在的社区治理模式是在党和政府直接领导下推进，各主体进行配合的模式。这种模式优势是可在国家行政资源的统一调配和安排下推进社区治理，但也产生的一个后果便是城乡社区的过度“行政化”问题，表现为社区对政府的高度依附、社区工作内容的“行政化”、社区自治组织内部的科层化、以及社区内部居民认同和参与度较低等问题，这些表现显然与十九大报告中所提出的“共建共治共享的社会治理格局”相去甚远。

目前L市社区治理模式普遍为政府主导的模式，所以也同样面临着社区 “行政化”的问题。尽管L市近年来推行为基层社区减负增效的“政社分离”改革，然而从实际的调查情况来看，这种成效极为有限。社区行政化的工作事务有一部分从社区工作事项中去除，也有一部分收归至街道一级处理，在形式上是有所减少，但同时又增加了一些行政的工作，各种类别的工作考核、运动式迎检相较以往却是一年比一年多，甚至一些社区还有招商引资的经济任务，这显然是与基层社区的基本职能相背驰的。服务能力的提升更多是社区书记和工作人员以勤勤恳恳，加班加点，吃苦奉献的精神和行动换来的，所以从总体来说社区服务效能是提升了，但社区减负确是十分有限。

究其原因，笔者认为是基层社区与上级部门的权责不清晰造成的。在基层社区从管理职能向服务职能转变的过程中，其责任、权力、利益结构调整也相应被推到前台，向谁负责、负什么责、谁来负责成为基层社区考量的焦点问题。服务群众的工作一方面要干出实际，让百姓满意，另一方面也要在科层体制内受到上级职能部门和街道一级的权力制约。当没有一套清晰地权责规定时，很多事务就被摊派给行政级别最末端的基层社区了。

另外，在社会职能方面，哪些是上级职能部门政府有需要进行管理的，哪些是可以基层社区可以自我治理的，也一直没有明确的界定。因此在调查中就看到各类市一级、区一级的政府职能部门对社区进行一轮又一轮的考核检查，社区在对付这些检查上花费了巨大精力，造成了服务资源的浪费。

（二）社区在协同共建中的问题

促进社区协同共建是充分落实十九大报告中所提出的“共建、共治、共享”治理理念的基本落脚点。在调查过程中，笔者了解到促进协同共建的牵头主体大都还是基层社区党组织。当街道社区与区域内组织对接时，会遭遇到一些冷对待，与区域内非公组织沟通时，非公组织往往表现出党组织缺失或涣散，党建积极性不高的特点;而与区域内机关事业单位党组织进行对接时，由于行政级别的影响，街道社区往往感觉受到限制。在对接过程中，街道社区无法获得充分的认同，得不到对方的有效回应。

从调研经验来看，这种问题一方面是由于辖区内相关组织对于区域化党建的重要性和意义认知不够。另一方面，从街道社区的主体性来看，在对接的过程中，街道社区还是带有一定程度的管理性思维，认为自身与对方进行党建沟通本质上是一个谁来管理谁的问题，而不是从治理角度出发，形成一个在党建意义上的服务交换。在这种思维下，即便是双方或多方形成了一个互动合作，这种合作也是脆弱的、短暂的，对于充分发挥协同共建作用是不利的。

（三）群众参与社区自治程度不足的问题

在调查中了解到，L市基层社区目前普遍存在居民参与社区事务积极性不高，参与社区治理意识不强，开展民主协商议事的机制没有得到有效建立的问题，因此社区基层自治组织的作用没有得到有效发挥，这对于增强社区凝聚力、向心力，巩固党在基层的自治基础是十分不利的。

对于此问题，笔者认为其原因一方面在于基层社区未能把宣传引导、积极发动、适当鼓励居民参与社区治理的工作做到位。另一方面也是由于一些社区对“共治”的理念和思路不明确不清晰造成的，有些社区在社区工作上依然坚持实行全能主义，将一切社会矛盾的解决视为自己的责任，四处救火，包办一切，比如在服务创新上为居民包办代理一切，看似服务群众，实则职责越位，从而弱化群众自治的能力。

（四）社区发展不均衡的问题

由于人民群众的生活水平日益提高，其社会公共服务的需求也在日益丰富。然而在调查中笔者能够清晰地感到，各个社区发展的状况也是存在明显差异的，这直接导致百姓群众接受到的社会公共服务也是不均等的。一些核心街区的社区有较为充足的硬件设施条件，综合服务中心面积充裕，工作人员配备齐全，购买社会组织服务的项目有保障，“区域化党建”、“三社联动”等一些项目工程也推进较好。而同样在调查中看到，一些非中心化的社区，社区基础设施落后，同一个街道的两个社区共用一处办公地点，这就意味着一个社区的办公地点必然距离辖区较远，本来是便民的服务就不再便民，而社区的综合服务中心更是没有着落。这同样也限制了为“三社联动”等项目的平台搭建，因此“三社联动”项目也只是在有限的几个社区中推开，大多数的社区还并未得到推广。由于没有更多的政策配套和经费支持，社会组织和社会工作者进入社区同样十分有限，在购买社会组织的服务时，社会组织申请民政部门项目时会遇到较大的困难和阻碍，这也不利于优秀的社会组织同社区进行长期良性的合作。

二、结语

西部地区在近年来积极推进社区的改革实践，地方政府肯在观念上坚持改革，敢于打破条条框框的限制，把改革作为破解基层治理遇到的瓶颈和困难的必由之路;基层工作人员勤勤恳恳，甘于奉献，根据自身社区的情况和特点，串联辖区社会资源，设计服务内容和活动，最大限度的提供一些社会性服务。

然而在改革的过程中也伴随着一些问题，这些问题或是来源于经济发展和社会资源的局限性，或是产生自制度与措施的不相适应，已在某种程度上制约着社区治理能力和治理体系进一步的提升和完善。尽管这些问题的根本解决较为棘手，但同样也不能忽视来自制度层面和行动层面对于这些问题的分解能力。

中共中央和国务院在2017年出台的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》）其实就是对各地方近年来在社区治理方面探索和改革实践的归纳总结，其出台也意味着中央政府对今后社区治理的任务和目标做出了明确的要求，这应是新时代社区治理体系建设的根本遵循。因此，对于欠发达的西部地区来说，能够充分领会《意见》精神，将《意见》中所提出的目标、任务、要求贯彻落实到工作实处将是进一步完善社区治理体系建设的必由之路。

参考文献

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].人民出版社，2017.

[2] 中共中央国务院.中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意見[M].人民出版社，2017.

[3] 李强.提升城乡社区治理现代化水平[J].唯实（管理世界），2017（09）.

[4] 田毅鹏，董家丞.找回社区服务的“社会性”.[J].探索与争鸣，2015（11）.

[5] 雷火剑，卢春伶.社区区域化党建：经验，问题与对策[J].理论导刊，2016（07）.