从“邻避”到“迎臂”：邻避冲突的困境及治理途径研究

发布时间:2020-12-09 阅读数:522

张策郑长明

摘要：邻避冲突作为困擾当前社会治理的难题之一，使政府和公众陷入合作困境。其前提是公众的风险建构，直接原因是利益受损和沟通不畅。众多学者的研究证明，化解该问题的重点是邻避情结的疏导。通过集体行动、囚徒困境、心理情绪三个因素揭示邻避情结处理的一般困境，结合国情探究当下政民选择与邻避情结的互构，为化解邻避冲突提供可供选择的治理途径。

关键词：邻避冲突;社会治理;困境分析;路径选择

一、问题的提出

改革开放以来，我国经济持续快速发展，社会管理面临着复杂化和多样化局面，利益的分化也极易引发社会问题。以环境污染问题为例，十八大以来接连提出“实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动”、“打造共建共治共享的社会治理格局”，将治理理念提高到新的层面。而兴建处理厂是治理当下污染现状的路径之一，但是该路径本身存在的“邻避情结”也是亟需解决的问题。

二、邻避冲突的困境分析

（一）集体行动困境。邻避情结具有邻避设施所产生的效益为全体社会共享，但负外部效果却由附近居民承担，这种成本与收益分布的不均衡性造成了大集团与小集团之间的博弈。在小集团中，利益的增减对个人的影响是显著而直接的，在成本与收益的衡量中，收益是远超过成本的，这就决定了理性个人更容易为集团利益采取行动。由于受益公众没有得到显著激励，同时因地理上的分散而导致组织成本很高，加之目前中国社会组织不完善，造成了公众很难自发形成有效力量支持政府的公共政策。博弈的差距性直接导致了我国政府在处理邻避冲突上的困境局面。

（二）囚徒困境。在邻避设施兴建的过程中，民众普遍对政府缺乏信任。经验研究只会回到某些地区的人的劣根性问题而忽视背后的真正动因，因为世界各国的邻避设施的修建几乎无一例外都呈现了这种信任危机。从博弈论的理性经济人角度出发，认为政府和民众都只关注自身利益。当双方同时退让时，邻避设施可能能够修建，取得一个对社会、政府、公众三者而言较好的结果;同时强硬时，邻避设施难以修建，但于双方而言并无太大亏损，个体的理性选择最终导致纳什均衡仅落在非合作点上。

（三）心理情绪困境。根据维特斯的看法，邻避情结是一项情绪性的反应。在邻避情结中关心财产价值和环境质量的比例甚低，认为邻避情结包含非理性内涵的结论。在非理性情绪主导又缺乏正确疏导沟通的情况下，居民的预期收益会低于实际收益，加之“受害”群体分布相对集中，此时若受煽动，极易引发恶性环境群体性事件。倘若心理情绪困境、居民预期收益差得不到妥善处理，该困境所带来的另一个问题将会是地方政府陷入塔西佗陷阱，进而引致非邻避设施的邻避化。

三、当下中国政民选择与三重困境的互构

（一）政府处置模式的选择。根据社会主体参与社会治理的程度，可将社会管理模式分为四种类型：一元式管理、改良式管理、分散式协商以及整体性治理。而当下地方政府管理模式仍主要集中一元式管理和改良式管理两种方式。

（1）一元式管理模式与困境的互构。一元式管理模式下，通过自上而下发布行政命令，对社会公共事务实行单一向度管理，排斥其他权力核心的出现。当下地方政府仍实行一元管理模式，专断单向管理下，培育的是消极接受的臣民，极大减少了受益民众采取援助政府的概率;信息不对称下，双方的信任关系岌岌可危，“受害”民众的预期收益和实际收益之差进一步拉大;缺乏监督下，在政绩与民生的博弈中，政府本身能否兼顾社会效益和经济效益值得考量。

（2）改良式管理（善政）与困境的互构。在中国传统政治文化中，善政的意涵是严法、清廉、高效等要素。当政府从一元式管理提升到“善政”模式，做出最优选择，邻避设施是否就能真正“安家”？答案是否定的。在邻避问题中，“预期收益”才是更为核心的存在。理性选择是所有人类行为的基本准则，作为行动者，其行动必然是理性选择的结果，即使其选择是错误的。政府应该在双向情绪互动中倾注更多心血，但这是单向管理的“善政”模式先天欠缺，该模式下邻避情结的处理必然走向失败。

（二）公民的选择。在多种因素的作用下，我国公民社会发展仍然缓慢，社会事务的管理容易出现“一管就死，一放就乱”的两难境地，在邻避效应中，目前中国居民的选择分化成以原子化个体为主的消极参与和以集体但非理性化、非法化为主的积极抗争两个极端。

（1）以原子化个体为主的消极参与。在这一阶段中，居民对政府邻避设施修建计划意向表达上展示出分散原子化、消极被动的特征，这种特征是政府一元管理模式的后遗症。消极接受的公民使地方政府陷入孤立无援的境地;由于欠缺组织化，居民在政民囚徒困境的博弈中很难获得对等的博弈地位，难以形成有效反对。

（2）以正式集体但非理性化、非法化为主的积极抗争。随着环境污染加剧，居民政治参与意识的提升，其行为取向可能转向为积极抗争。这一阶段下，居民受情绪主导，缺乏合法化的组织载体，集体无意识的集群易造成动员能力不恰当生产，可能促成恶性事件。

四、邻避情结处理可行性路径

邻避情结的妥善解决，既要处理好邻避问题的一般困境，又要针对当前我国国情给出特殊性治理方案，最终在理论和现实的互动中，走向迎臂效益的良性循环。

（一）社会组织的引入。社会组织在公共事务的治理中发挥着重要作用，在邻避情结的化解上也同样发挥着独特作用，这主要体现在：第一，社会组织作为国家和公民的“中间地带”，一方面起到了社会意见、社会力量整合的重要作用，另一方面它成为了国家和公民联系沟通的桥梁;第二，社会组织作为独立于政府和公民的第三方，更易获得双方认同;第三，社会组织类型的多元化决定了它可以避免“一刀切”的情况;第四，具备较强的专业性，对于预防和消减社会风险有着重要意义。

（二）政府处置模式转变：从“善政”到“善治”，还政于民。政府是处理社会公共事务的核心，但是在邻避事件的处理中不能仅依靠公共权力，治理能力现代化不是面面俱到，而是追求“圣人执要，四方来效”的理想状态。

首先，在态度认知方面，政府首要目标是转变态度认知，从消极禁止变为积极培育，为我国社会组织的成长“松绑”，同时借助社会组织增强公共政策的合法性，提升治理质量，最终提高政府形象。其次，要谨防“一放就乱”的困局，借力社会组织，将政民置于信息完全博弈中，以政府主导的整体性治理为出发点，使政治博弈平衡点与社会最优选址点不断趋近，达到公共利益最大化的目的。

（三）公民选择转变：从消极参与、积极抗争到积极参与。当前公民的选择对于邻避事件的处理少有助益，公民应从消极参与、积极抗争转向积极参与，寻求自身利益诉求与社会公共利益的更好结合。积极参与由以下几个特征：第一，首先居民认知应由环保意识转向为环保知识，增强理性认知;第二，充分利用社会组织，从原子化或集群非法化转向合法组织化;第三，核心诉求从关注从环保回馈到回归社区自身发展。

（四）邻避情结处理的时机选择问题。在多起邻避事件中，冲击强度与时间呈现出了某种共性，这为政府引导居民从邻避情结到迎臂效应的积极转换提供了有益思路。居民在缺乏合理引导的情况下，大多数邻避运动会转化成环境群体性事件，最终邻避事件会随着双方动员能力生产与反动员能力生产不对等而表面消解，邻避设施得不到修建，环境污染问题并未得到实质上的解决，持续的经济成本、时间成本的付出让理性人重新审视邻避事件，谋求邻避设施与社区居民的双赢关系，如果政府部门能够把握居民冲击的规律性，合理引导，则能为邻避事件的处理寻找到合理路径。

五、结语

邻避问题不仅是当下中国社会治理危机的体现，也是目前推进国家治理体系和治理能力现代化的良好契机。当下中国严重的环境问题无法回避，在强调依靠科技手段解决的同时，作为政府部门更要针对此种问题不断反思，提升自身社会治理能力，为其他条件的发挥创造良好的环境，最终形成本土化的“善治”体系。

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基金项目：参与河南省教育科学“十三五”规划2019年度重大招标课题，名称：河南“双一流”大学高层次人才队伍建设研究，项目编号：〔2019〕-JKGHZDZB-05。