关于提升陕西省农村留守老人福祉的对策建议

权一章　李学泳

摘 要：改革开往以来，随着工业化和城市化进一步的展开，城乡壁垒破碎的直接后果是农村大量青壮年劳动力涌入城市，农村留守老人问题随之出现。文章立足陕西省实际，从提升农村留守老人福祉角度出发，通过对西安市鄠邑区进行调研，对农村幸福院运营中存在的问题进行了分析，最后提出了可资借鉴的对策建议。

关键词：留守老人；社会救助；养老服务业；福祉

改革开往以来，随着工业化和城市化进一步的展开，城乡壁垒破碎的直接后果是农村大量青壮年劳动力涌入城市，由于城市没有相应制度和政策来消化这批劳动力，当其年迈之后或留在城市做边缘人，或返回乡村成为新一代空巢老人。无论现存的留守老人还是将来新增加的新一代空巢老人都是城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善等问题的深刻体现。因此，习近平总书记在十九大报告中强调，要“完善社会救助、社会福利、慈善事业等制度，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”。为贯彻落实十九大精神，着力推进各地农村养老服务体系的建设，民政部制定和出台多项制度和政策，指导各地建立和施行农村留守老年人定期探访与关爱服务制度。如何从陕西省实际出发，就提升农村留守老人福祉问题，我们赴西安市鄠邑区进行调研，以期提供可资借鉴的对策建议。

一、陕西省农村留守老人关爱服务基本情况

在我国城乡二元结构尚存背景下，随着农村劳动力的转移，越来越多的农村老人独守空巢，特别是在经济欠发达的西北地区，这一问题更为突出。陕西省民政厅以贯彻落实《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》为契机，就建立完善农村养老服务体系出台了一系列政策，为解决农村留守老人福祉问题提供制度保障。

2018年6月12日，陕西省民政厅与省人社厅等9个部门联合出台了《陕西省加强农村留守老人关爱服务的意见》，明确陕西省农村留守老人关爱服务的工作目标和工作任务。7月10日，陕西省民政厅制定下发《关于加快建立农村留守老人信息台账和定期探访制度的通知》，指导省内各县、镇两级建立农村留守老人信息台账，并对定期探访农村留守老人制度进行安排部署。

2018年，陕西省加大幸福院建设扶持力度，支持新建农村互助幸福院1000个，充分发挥了农村养老服务平台作用。西安市鄠邑区农村幸福院建设从2013年开始，该项工作开始由县民政局负责，直至2016年3月调整到区老龄办。2016年以前西安市共下达鄠邑区建设任务88个，2017年下达给28个建设任务。截止2018年11月16日，已建成并运营17个，竣工待验收10个，装修及设施配套1个。同时，鄠邑区十分重视农村幸福院建设及运营工作，加大督查力度，每月抽出5—10天时间深入农村幸福院进行检查，对运营较差的幸福院，组织专人及时深入相关镇村帮助解决困难，使其尽快投入运营。

二、农村幸福院运营中存在的主要问题

从在西安市鄠邑区调研情况看，目前已建成的幸福院基本上都能正常运营，但也存在一些问题。

（一）管理不到位

鄠邑区农村幸福院建立时间不长，没有现成的管理经验可以借鉴，许多工作处在探索阶段，运营模式单一。部分镇街和村集体对幸福院的管理服务意识比较模糊，没有指导和帮助村集体理顺、优化管理服务。导致部分幸福院没有明确的管理人员和管理办法，责任分工不明确。

（二）资金投入不足

幸福院的建设发展，离不开必要的资金投入。资金方面的主要问题是建设完成快但正常运转难，资金投入难以满足群众需求。幸福院在运营过程中，支出项目包括水、电、物品购买维修、管理及服务人员补贴等必要支出项目，目前1-1.5万元的运营奖励补助和幸福院的实际运营需求还有一定差距。村经济好还能维持，经济条件差的村子幸福村运营很困难。现有的贫困村基础条件和资源条件都较差，任务重成本高，农村的生产要素只有单向的流出，没有流入，社会资本进入受到制度的限制，而农村对人才又缺乏吸引力，导致幸福院运营标准难以满足留守老人的需求，对幸福院的养老服务工作效果产生了不利影响。

（三）社会力量参与率低

目前，所有已建成的幸福院无社会力量参与，运营模式单一，幸福院资金来源主要依靠政府和村委会补贴。还没有建立社会力量可以参与的网络平台，没有一个由社会行业机构、公益组织、企业单位、媒体机构等全社会各界力量组成的公益联盟来长期投入到幸福院项目中，尚未形成通过资金捐赠、项目创新、精准对接等方式来推动农村幸福院项目高效运营的有效模式。

（四）老年人参与率低

受传统观念的影响，农村留守老人普遍认为儿孙绕膝、全家团圆享受天伦之乐是最理想的老年生活状态，怕到幸福院损害儿女的声誉。还有部分老人较为任性，对幸福院的固定时间安排、饮食环境及就餐质量要求较高，觉得不如在自己家舒服，对老年餐桌极低的费用都无法接受，经常出现免费就来，收费就走的尴尬现象。

三、提升陕西省农村留守老人福祉的对策建议

（一）加强监管力度

推进农村养老服务体系建设，需要有效监管，必须按照“强化管理、规范实施、有效监管”的要求，实行制度化管理、规范化运行、有效化监管的工作机制，落实相关部门协同配合的责任和机制，确保改善农村留守老人生活质量的目标任务落到实处。

家庭是赡养留守老人责任主体。子女或其他赡养义务人对留守老年人有法定的赡养义务。但家庭联产承包责任制的实施使得家庭成为了以夫妻和子女为单位的结构，原子化形态的家庭模式使得成员之间的互助合作关系急剧下降，履行赡养老人法定义务在执行上出现了新的难题。因此，必须充分发挥基层村委会及党员模范带头作用，提供有利于家庭重建的制度機制，为农村留守老人实施精准养老服务。

（二）增加资金投入

保障农村养老服务体系建设，政府在设立专项养老资金的同时，市、县应当鼓励社会资本流入农村，与政府资本结合起来，促进农村本身的发展。县财政要建立健全养老资金稳定增长机制，增加公共财政对专项养老资金的预算。各级部门应指导和配合各基层单位实际情况，增加各级资金的投入，规范养老资金使用范围，优化审批程序，加快资金拨付速度。

（三）引导社会力量开展关爱服务

农村留守老人的养老问题，单靠政府的力量远远不够，要全面放开养老服务市场，动员社会力量投入这项事业，为失能特困老人提供日间照料、助餐、助医、代办服务以及精神慰籍等基本居家养老服务，让老人养老不离村；要加强政策法规及传统文化的宣讲工作、广泛吸纳社会各界慈善社团的加入。农村壮年劳动力的流失并不必然导致农村和农业的衰败。但要防止农村和农业的大规模衰败，就必须有制度创新，即逐步实现农村宅基地流转，让社会资本进入农村，重建农村美丽家园。从欧洲的发展经验来看，城市中产阶级的资金流入和生活方式的乡村回归，将会带动乡村建设，整合乡村发展，利用社会资本提高农村留守老人养老服务质量。同时，探索建立志愿服务互助循环机制，动员广大志愿服务组织和志愿者与留守老年人结对帮扶，为留守老年人开展义诊、助餐、娱乐、教育、法律援助等服务；发挥农村老年协会、老年人理事会等社会组织作用，重点开展留守老年人关爱服务，以互助式养老、结对帮扶、抱团养老等方式方法，组织会员之间采取“一帮一”“多帮一”“一帮多”等形式，广泛开展低龄健康老人扶助高龄、失能老人的互助关爱活动；发挥社会工作人文关怀、助人自助的专业优势，通过设立社会工作站点等方式，及时为留守老年人提供心理疏导、情绪疏解、精神慰藉、代际沟通、家庭关系调适、社会融入等服务。

（四）繁荣农村文化活动

开展文化下乡、农家书屋等形式繁荣农村文化活动，关心留守老人的精神需求，提高农村留守人员的整体素质。在产权明晰的前提下，遵照“低成本、高质量、求实效”的原则，充分利用现有的农家书屋、老年活动中心等社会资源，以农村互助幸福院为载体，为农村留守老人提供日间照料、配餐、短期托养、互助养老等多样化的服务。同时发挥农村留守妇女的作用，让她们主动、自觉地投入到本乡留守老人的关爱中。正确引导农村的宗教信仰观，将村民朴素的宗教信养同家风、民风、传统教育相结合，发挥好群众的主体作用，努力实现社会主义新农村建设，使广大农村留守老人过上物质富足和精神饱满的幸福生活。

农村养老服务业仍处于起步阶段，需要做的事情很多。政府应在加强调查研究的基础上，积极探索全省加强农村留守老人关爱服务工作的多种途径，制定加快农村留守老人养老服务业发展的政策措施，提出切实可行的合理办法，及时处理需要跨部门协调解决的问题，合力推动农村留守老人关爱服務体系建设，以适应不同群体老人的不同需要，让更多的老年人能够安度晚年。

作者简介：权一章，男，兰州大学管理学院在读；李学泳，女，中共陕西省委党校研究室干部。

编辑整理：警戒线杂志社官方网站：www.qnyshzzs.com