云南藏区发展战略的路径选择与经验研究

摘 要：文章对云南藏区经济社会发展历程进行了梳理，并对其发展战略的路径选择及其经验进行了总结分析，以期对云南藏区下一步的发展及其他藏区的经济社会发展发挥借鉴参考作用。

关键词：迪庆；发展战略；路径选择；经验研究

一、云南藏区基本概况

迪庆是云南省唯一的藏族自治州，是云南藏区的主体部分，全州国土总面积23186平方公里，辖香格里拉市、维西县和德钦县，20个乡9个镇，181个村民委员会，12个居民委员会。至2017年末，全州常住总人口41.2万人，少数民族人口占总人口的88.99%。其中藏族人口132057人，占总人口的35.99%；傈僳族人口111173人，占总人口的30.3%；纳西族人口46419人，占总人口的12.65%。千人以上的少数民族有彝族、白族、普米族、苗族、回族。

近年来，随着区域经济的快速发展，迪庆在日益形成的滇川藏区域经济中开始显现出其独特的影响力，加快迪庆经济和社会发展，把迪庆建设成为全国最好的藏区，实现藏区经济繁荣和社会稳定，对于东部藏区乃至整个藏区将起到积极的示范和带动作用，对促进民族团结，维护藏区稳定，实现国家长治久安具有重要意义。本文对迪庆经济社会发展历程进行了梳理，并对其发展战略的路径选择及其经验进行了总结分析，以期对迪庆下一步的发展及其他藏区的经济社会发展发挥借鉴参考作用。

二、云南藏区经济社会发展历程及发展战略的路径选择

迪庆和全国各地一样先后经历了社会主义改造、计划经济和社会主义市场经济三个历史阶段，不同的历史时期都给迪庆打上了不同的历史烙印。笔者依据迪庆州经济社会发展的历史特点将其发展历程分为四个阶段：

第一阶段：1950年迪庆解放～1978年（社会转型期）

1957年9月13日，迪庆藏族自治州成立，由丽江专区代管。建国初期，由于历史、地理和社会等因素，迪庆各民族、各地区的社会发育程度不尽相同，藏族地区多属封建农奴制社会，傈僳族地区多处于原始社会末期，纳西族和汉族地区属封建社会后期，彝族聚居区还是奴隶制社会形態，阶级矛盾和民族矛盾错综复杂。1957年迪庆藏族自治州成立时，全州总人口16.57万人，地区生产总值1272万元，全社会固定资产投资35万元，财政收入72万元。社会消费品零售总额627万元，农民人均纯收入58元，在职职工年平均工资345元，三产比重66.82﹕0.55﹕32.63。从20世纪60年代到70年代末，迪庆卷入了全国性的“反右倾”“大跃进”“人民公社化”的政治运动中，在接二连三的政治运动中，受体制、政策等因素制约，自治州立足自身实际开展工作受到束缚，民族区域自治政策没有得到很好的落实，生产力发展缓慢，迪庆经济社会发展在艰难中缓慢前行。

第二阶段：1972年～1998年（“木头财政”期）

20世纪70年代初期，迪庆境内的木材采伐、销售均以个体和集体经营为主，1972年，国家林业部门鉴于全国经济建设需要，在迪庆投资成立了中甸林业局，1975年中甸林业局正式投产。当年，全州生产木材24071立方米，工业产值169万元。之后15年间，迪庆境内的森工企业越来越多，至1990年达到11家，工业总产值达4102万元。在“靠山吃山”的思想引导下，迪庆的经济建设在相当程度上依靠森工企业来支撑，至1998年，迪庆累计采伐天然林商品材478.96万立方米，每年消耗森林28万立方米，全州森工企业每年为地方财政上缴利税占地方财政收入的80%以上，迪庆大多数百姓从事森林采伐、运输、服务等工作，林业在这一时期是全州的支柱产业和财政收入主要来源。

1998年6月，我国长江流域发生了全流域性的大洪水，这次罕见的洪灾造成了巨大的经济损失。10月20日，党中央、国务院宣布全面停止长江、黄河流域上中游天然林采伐。迪庆作为金沙江、澜沧江上游天然的生态屏障，全境被列入了天然林禁伐的范围，这是迪庆经济社会发展方式必需转型的一个关键的历史转折点。自此，迪庆的“木头财政”“木头经济”战略没有了继续发展的可能性，天然林禁伐后，迪庆财政收入急剧下滑、农牧民收入锐减，经济濒临崩溃。这样的现实困境促使迪庆必须改变发展方式，重新寻找和定位符合自身实际的发展战略。

第三阶段：1998年～2007年（探寻发展期）

根据国家产业政策和可持续发展战略的要求，迪庆州全面停止了天然林采伐。如何把一个贫穷落后的自治州引上健康发展的道路，成为迪庆各级党委政府的头等大事。这一阶段迪庆探索定位发展战略的过程主要有以下四个步骤：（一）1998年9月，中共迪庆州委四届四次全会提出“113341”发展思路，即“高举邓小平伟大旗帜，以旅游业为龙头，加强基础，加强环保，加强管理；发展农业、发展科教，发展非公有制经济；建设旅游业、畜牧业、生物资源和水资源开发四大支柱产业；把迪庆建成全国最好藏区之一”。这个发展思路第一次把旅游业作为先导产业提出来。（二）2001年6月18日，中共迪庆州委第五次党代会作出“两州一通道”战略部署，即“建设高原生态经济州，建设香格里拉文化州、建设滇川藏大通道”，并再次强调“把迪庆建成全国最好藏区之一”的目标。这是迪庆第三次调整经济社会发展思路，在保留原来的四大支柱产业提法的基础上，首次将生态及文化建设放在了发展战略的层面，也首次提出了“滇川藏大通道”的概念。（三）2003年6月11日，云南省政府第三次迪庆现场办公会确立了“生态立州、文化兴州、产业强州”的“三州”战略，努力实现“把迪庆建成全国最好藏区之一”的目标。这个发展思路在上一阶段“两州”战略的基础上不断完善，对产业发展的重要性有了更加科学的认识，与迪庆社会经济发展的客观实际相吻合。对原定的四大支柱产业作了相应的调整，畜牧业退出四大支柱产业的舞台，矿产业代替畜牧业进入四大支柱产业的行列。（四）2007年9月，中共迪庆州委六届五次全会上，州委、州政府提出“生态立州、文化兴州、产业强州、和谐安州”的“四州”战略，并提出了“建设全国藏区跨越发展和长治久安示范区”的新战略目标，首次提出“和谐安州”战略，这个发展思路是原“三州”战略的充实和完善，也是全国藏区社会发展的必然要求，在特定的历史条件下，根据具体州情，形成了集政治、经济、文化、社会、生态为一体的系统战略，对发展战略的全局性考虑较为充分，战略选择更为科学规范和充实完善。在此之后，“四州”战略作为迪庆长期坚持的发展战略持续至今。

第四阶段：2008年至今（实践完善期）

在迪庆确定“生态立州、文化兴州、产业强州、和谐安州”四大发展战略后，便开始了对“四州”战略的实践与完善阶段。2011年12月26日，迪庆州第十一届人民代表大会第七次会议通过《迪庆藏族自治州国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出继续实施“四州”战略，做出了“一屏、一区、一廊、一地、一链、一带、一园”的“七个一”战略布局。2014年9月3日，中共迪庆州委七届七次全会根据党中央对藏区提出新的治藏方略的要求，结合迪庆实际，提出“四个深入贯彻”的总任务。此次会议也是迪庆经济爬坡过坎的艰难期、换挡升级的阵痛期、香格里拉品牌亟待升级的核心期，是“三期”叠加的关键点召开的具有重要战略意义的会议。在社会稳定上，“4+1”调处问题；在生态建设上，“宁可牺牲一点发展速度，也要坚守和保护生态”的理念和要求，对迪庆的发展具有深远的历史意义和紧迫的现实意义。

2015年1月，中共中央总书记、国家主席习近平考察云南，科学指明了云南省今后一个时期的发展路径和工作重点，习近平指出云南要“用全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党引领各项工作，主动服务和融入国家发展战略，闯出一条跨越式发展的路子来。2016年2月，迪庆州十二届人民代表大会第六次会议审议通过了《迪庆藏族自治州国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，其战略定位是立足“资源富集区、水源涵养区、生态保障区、民族聚居区、文化特色区、发展滞后区、维稳关键区”的州情，发挥区位、资源、品牌和政策优势，加快全国藏区跨越发展和长治久安示范区建设，努力成为全国藏区民族团结进步示范区、全国藏区生态文明建设排头兵和东部藏区辐射中心，实现全面建成小康社会的伟大目标。

三、云南藏区发展战略演变取得的实践成效

自1950年迪庆解放到1993年12月，迪庆的经济社会发展轨迹一直都按照国家、云南省的计划要求来走，在“六五”之后虽有一些初期的探索，但是真正意义上立足州情特点的发展战略思路尚未形成。以1993年12月26日云南省政府第一次迪庆现场办公会为标志，迪庆有了真正意义上较为结合实际的发展战略思路，从“十六字”战略→“113341”战略→“两州一通道”战略→“三州”战略→“四州”战略，再到“四州”战略确定后的实践完善阶段，迪庆发展战略的路径选择日趋科学化、完善化。以下为迪庆州1957年～2017年主要经济指标对比图。

四、云南藏区发展战略演变的经验研究

（一）发展战略的制定以国情、省情和全国、全省的政策为基本导向

从迪庆经济社会发展的历程来看，无不印刻有全国、全省政策导向的烙印。在社会转型期，迪庆和平解放的首要任务是对当时的社会形态进行社会主义改造，并建立起人民政权。党的十一届三中全会后，主要开展农村经济体制改革，释放农村经济发展的活力。2006年10月11日，中共第十六届中央委员会第六次全体会议，全面分析了形势和任务，研究了构建社会主义和谐社会的若干重大问题，2015年1月，习近平总书记考察云南，深刻阐述了事关云南全局和长远发展的重要问题，中央第六次西藏工作会议对新时期的藏区工作提出了新要求，中共迪庆州第八次代表大会指出全州工作要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和考察云南重要讲话精神，坚持中央第六次西藏工作座谈会指出的五大重要原则，深入推进“四州”战略，重点突出“立生态、优产业、兴旅游、惠民生、促和谐、强党建”几个方面的工作，全面推进全国藏区跨越发展和长治久安示范区建设。

由以上几点可以看出，迪庆发展战略路径选择过程是一个随着国情、省情变化而不断调整与制定完善的过程，而且发展战略的指导思想必须以国家和云南省的政策为基本导向。

（二）发展战略的路径选择立足于不同时期的州情变化

每一个发展战略的制定都是由特定时期的州情背景来决定的。迪庆与我国其他藏区山水相连，语言文化和风俗习惯相似，自然状况和发展程度大致相近，迪庆的自然资源、区位优势、社会环境和发展潜力与其他藏区相比更为明显，于是1997年2月，中共迪庆州委四届二次全会明确提出“把迪庆建成全国最好藏区之一”的战略目标，与“十六字”战略思路相配套，形成了具有战略思路、布局和目标相统一的全面的发展战略，自此迪庆州拉开了经济社会跨越发展的序幕。

随着国家禁伐天然林决定的执行，迪庆全面停止了全州范围的商品木材采伐，多年来依存的森工产业全面关停，以森工为主的产业格局不复存在，迪庆经济赖以支撑的“木头财政”随之消失，全州经济发展陷入低谷。迪庆必须要进行战略调整，州委、州政府以香格里拉品牌为依托，逐渐将旅游业打造成迪庆的先导产业。以旅游业为龙头，带动其他产业发展，提出了“113341”发展战略，成为了当时州委、州政府进行决策、调整发展思路和制定产业政策的战略依据和迪庆经济社会发展的总体趋势。

伴随“香格里拉”和“三江并流”兩大世界级品牌效益逐步发挥了积极作用，迪庆州旅游业蓬勃发展，产业结构调整取得了明显的成效，经济保持了持续、快速增长的势头，迪庆经济社会发展进入“黄金发展期”。“十五”期间，迪庆地区生产总值年均增长21.5%，人均生产总值突破800美元，地方公共财政预算收入年均增长18.9%。在保护生态环境的前提下，依托丰富的资源，加快产业建设步伐已成为迪庆加快发展的历史性课题。于是在“建设高原生态经济州、香格里拉文化州”的基础上，增加了“产业强州”战略，形成了“生态立州、文化兴州、产业强州”的“三州”发展战略。

（三）发展战略的产业布局需要符合市场经济的规律，但是也离不开政府的引导调控

发展战略需要产业布局来支撑，产业培育和产业发展是政府引导及市场经济规律支配的结果，是政府依托资源优势与市场调节实现双赢的过程。20世纪70年代到90年代末期，迪庆发展木材经济，其很大程度上是由国家经济发展需要造成的，政府的引导在其中起到了决定性的作用。1998年天然林禁伐后，迪庆州借助“香格里拉”品牌的机遇实现了产业转移，开始发展以旅游业为龙头，畜牧业、生物资源和水资源开发的四大支柱产业，迪庆的水电资源完全可以按照市场经济的原则来进行开发，政府则在市场监管、生态保护、环境污染、移民搬迁、原住民补偿机制等方面设置严格的准入门槛，而开发商则可以按照市场规律来完成产业的兴起。旅游业则主要由政府组织研究、宣传包装、策划推介和市场营销。生物资源开发也主要政府依靠自身的资源条件和产业规划，在土地、规划、招商、物流等方面做基础的前期工作和后期的服务工作，如迪庆的工业园区化、园区产业化的发展就是政府引导产业发展的案例。在2003年“三州”战略中，对旅游业、畜牧业、生物产业和水电业的原四大支柱产业进行了调整，畜牧业退出四大支柱产业，以矿产业替代畜牧业进入四大支柱产业。这也是市场选择和政府引导相互作用的结果。迪庆的畜牧业在市场竞争中并不占绝对优势，而境内蕴藏丰富的铜矿资源是迪庆产业建设的又一突破口，在保护生态环境的前提下，以市场为导向，重点开发红山、羊拉、普朗铜矿，力争成为中国西部最大的铜业基地成为了迪庆州支柱产业之一矿产业的发展目标。

（四）发展战略的制定需要有全局性眼光，并且是一个逐渐完善的过程

从“十六字”战略→“113341”战略→“两州一通道”战略→“三州”战略→“四州”战略的发展历程来看，迪庆发展战略的路径选择是从粗放到细致，单一到全面的逐渐完善的过程，发展战略日趋科学化、系统化。就拿引导全州经济社会发展最长效的“四州”战略及相配套的“四个家园”发展思路来说，生态立州是基础，文化兴州是需要，产业强州是手段，和谐安州是目标，这也是保护、繁荣和发展、稳定的关系。保护是发展、繁荣、稳定的基础，迪庆州生态完美与脆弱并存，保护生态环境就是保护绿水青山，守护赖以生存的绿色家园；保护生态就是要寻求可持续发展的生态经济，创造更加有质量和效益的绿色GDP，建设迪庆特色的小康家园；保护生态就是保护人与自然和谐、人与人和睦的幸福家园。迪庆的保护、繁荣、稳定都需要通过发展来解决，是“四州”战略和“四个家园”建设的总开关。稳定既和谐，是建设“四个家园”的目的，保护、繁荣、发展为社会和谐稳定提供了生态条件、精神支柱、物质基础。和谐安州要探索和建立全新的幸福指数等指标体系，取代以生产总值为主的考核内容，探索全面、以人为本、可持续发展的具有藏区特色和迪庆特点的发展道路。“四州”发展战略是迪庆探索出的一条集政治、经济、文化、社会、生态为一体的系统战略，对发展战略的全局性考虑更为充分。

（五）发展战略的制定既要符合国家发展战略又要具有地方特点，具有前瞻性和开创性

迪庆州发展战略的路径选择与其他民族地区的发展具有共性，但是更具有区别于其他地区发展路径的个性。如“木头财政”期，迪庆州发展主要依靠得天独厚的自然林木资源；1997年“香格里拉”落户迪庆后，迪庆探索出了一条以旅游业为先导的发展战略，并在分析迪庆与其他藏区的同质性和异质性的基础上，提出建设全国最好藏区之一的发展目标，开始探索建立“全国藏区可持续发展试验区”的构想。

在发展战略的布局上，迪庆州发展战略布局一方面紧紧围绕战略定位来展开，另一方面又具有超越地区发展的全局性和前瞻性眼光，“十六字”战略中指出“把迪庆建成滇、川、藏毗邻地区大三角区域经济中心”，到“两州一通道”战略布局中的“建设连接滇川藏重要通道”是对迪庆地理位置特殊性的长远认识，到“十二五”规划做出的“一廊”（建设昆明-迪庆-拉萨对内开放经济走廊）布局，再到“十三五”规划中提出的努力成为“东部藏区辐射中心”，借助国家和省支持藏区加快发展的战略部署，强化大香格里拉核心区的功能作用，大力培育发展新动力、拓展发展新空间，将迪庆建设成为滇川藏大香格里拉的黄金枢纽、旅游集散中心、物流中心、民族文化交流中心和面向东部藏区的辐射中心，努力成为带动区域发展的主引擎。

五、結语

从1950年迪庆和平解放至今，迪庆发展战略的制定完善过程经历了社会转型期→“木头财政”期→探寻发展期→实践完善期，在不同的历史背景下，每一时期都有具有不同的特点。发展思路的调整历程是一个自我认识的过程，这一过程包括在全球经济一体化进程和国家战略背景下，对迪庆州情的不断再认识，每一次战略调整，都使得迪庆对州情的认识更加清晰，把握更加准确，发展目标更加具体。通过对迪庆发展战略路径的历程进行历史梳理及经验研究，将对云南藏区建设全国藏区跨越发展和长治久安示范区发挥“以古鉴今”的作用。

参考文献

[1] 倪荣华.迪庆跨越发展的历史考察[M].昆明：云南教育出版社，2013.

[2] 侯吉林.回顾与展望：行进中的香格里拉[M].昆明：云南民族出版社，2017.

[3] 迪庆藏族自治州林业局.迪庆藏族自治州林业志[M].内部资料，2000.

[4] 赵绍敏，齐扎拉.香格里拉之路——有藏区特色社会主义发展道路新探索[M].昆明：云南民族出版社，2002.

作者简介：和淇，迪庆藏族自治州人民政府发展研究中心，助理研究员。

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