我国公共养老金“系统改革”的再思考

发布时间:2019-10-28 阅读数:564

摘要：目前，我国的公共养老金运行模式是社会统筹与个人缴费相结合的模式，这一模式在早期的运行中实现了我国养老保险制度改革的一次创新。但是，随着社会经济的不断发展，问题也逐渐暴露出来。人口老龄化现象的加剧，企业缴费负担上升，养老金缺口加大，我国公共养老金实际运行模式依然是“现收现付制”，个人账户中的空账问题突出，政府面临着巨大的财政压力。因此，我国的公共养老金需进行“系统改革”。

关键词：统账结合;现收现付制;公共养老金

1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》发布，标志着养老保险制度采用“统账结合”的模式，“统账结合”也就是将社会统筹与个人账户相结合来进行筹资，社会统筹部分实行现收现付制，个人账户部分实行基金积累制，这是我国养老金制度改革的一次创新。该决定明确规定按员工工资的11%设立个人账户，个人缴费率为8%（从4%开始，每两年递增1个百分点，逐步提高到8%），企业缴费率为3%，企业缴费率（含划转个人账户部分）不超过20%。

2001年7月，完善城镇社会保障体系的试點工作在辽宁展开。2004年试点范围扩大到吉林、黑龙江两省，主要是完善企业职工的基本养老保险制度，做实养老保险中的个人账户，同时改革基本养老保险金的计发办法等。但是在东北三省试点工作中，政府承担了大部分责任，中央财政承担主要财政支持。2005年《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确指出要逐步做实养老保险个人账户;2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到要完善个人账户制度，但在实际行过程中全国各省都做实个人账户，中央财政恐无力承担。

一、我国的公共养老金制度的运行现状

（一）我国公共养老金收支状况

目前我国的公共养老金制度总体运行平稳，2017年公共养老金收入为46613.8亿元，相比2011年增加了28609亿元，年均增长率为17.19%;2017年公共养老金支出为40423.8亿元，相比2011年增加了27060.6亿元，年增长率为20.26%，公共养老金支出增长率快于收入增长率（具体情况见表1）。

（二）我国公共养老金实际上仍然是现收现付制

我国“统账结合”的养老保险制度在运行的过程中，个人账户空账问题严重，筹资模式实际上还是现收现付制。2005年提出逐步“做实个人账户”，但东北地区在做实个人账户上是中央财政承担起相应的财政压力，在全国范围内做实个人账户困难重重。尽管国家提议做实个人账户，但总体规划并未将个人账户和统筹账户分开管理，个人账户的计发方法基本相同。而我国与世界银行三支柱国家改革不同，我国的个人账户尚未成为独立基金积累的第二支柱。2001年至2014年底，做实个人账户试点扩大到13个省市，2014年底个人账户资金做实为5001亿元，个人账户记账额为40974亿元。因此，虽然有一定累积的目标和做实个人账户的试点措施，但职工养老保险制度基本上还是一种现收现付制。

二、我国现行的公共养老金制度存在的问题

我国统账结合的养老金制度模式设计的主要目的是为了应对人口老龄化问题，然而在实践中，统账结合的制度模式仍然存在着一些不能克服的问题，在制度设计上还需要进行更深层次的改革，突出表现为以下方面：

1.公共养老金的总体替代率下降

我国养老保险制度改革以来，基本养老金替代率呈下降趋势，由80%左右下降到60%左右。国外养老保险中企业年金和个人储蓄计划的发展相对完善，而我国二者尚处于起步阶段，因此，我国养老保险金总替代率与国外还有较大的差距。此外，现在通用的替代率都是名义的替代率，考虑到中国近年来的通胀压力，居民消费价格指数连续几年徘徊在4%以上的高位，如果考虑不含通货膨胀因素的实际替代率，养老保险的替代水平将进一步降低。

2.缴费率高

我国职工养老保险缴费率偏高，缴费率过高，企业承担的压力越大，最终可能会导致养老金的征收率下降，保费的拖欠问题也会随之而来，最终的结果就是收不抵支。另外，一些企业的缴费基数是不真实的，这必然导致企业之间的不公平竞争。一旦支付负担过重，将会导致人们不愿意参加保险或参加保险后退出。这不仅影响到企业的竞争力和国家的经济发展，而且动摇养老保险制度的基础，直接影响到制度的覆盖率，对做实缴费基数也会产生不利影响。

3.个人账户空账

社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，在实际运行过程中，企业和职工缴纳的基本养老保险费由社会保险管理机构管理，养老保险费划入“养老保险基金专户”，社会统筹部分与个人账户部分在一个账户中混合管理。而退休人员当年的养老金支出，不论是个人账户还是基本养老金的发放，均从“养老保险基金专户”中支出，剩余资金用于积累，以应付人口老龄化带来的资金短缺。用社会统筹部分去支付当前时期退休人员的养老金是远远不够的，个人账户中的资金就被用来弥补社会统筹支付中的不足部分，同时个人账户中的实际资金是小于职工个人账户记账的金额，这就形成所谓的个人账户空账。随着制度的逐年实施，空账积累也在不断增加，政府的信用面临丧失的危险，员工对基本养老保险制度的信心也受到影响。

4.多支柱养老金发展比例失衡

世界上大多数国家的养老保险都采用多支柱模式，政府负责的基本养老保险是第一支柱，企业年金是第二支柱，个人养老储蓄和商业养老保险是第三支柱。在我国现行的养老保险制度中，“统账结合”的城镇职工基本养老保险是第一支柱，企业年金、商业养老保险等其他层次的补充养老保险是第二支柱和第三支柱。而且三大支柱比例严重失衡，第一支柱独大。

三、我国公共养老金“系统改革”的建议

（一）强化社会统筹现收现付功能，取消个人账户

我国公共养老金制度虽然是“统账结合”模式，但实际上仍然是现收现付制，它以部分积累制度为目标，导致效率低下，而且做实个人账户还会导致过高的缴费率以及低覆盖率等一些问题的出现。而且由于我国人口老龄化的加剧，养老金资金缺口加大，个人空账问题明显，做实个人账户困难重重。所以，公共养老金可以直接采用现收现付的模式，加强社会统筹的功能，并将原个人账户的8%直接转入统筹账户，以后随着社会经济的不断发展，适当降低缴费率。

（二）降低缴费率，保障现收现付制度健康可持续发展

我国的公共养老金缴费率过高，不仅给企业造成了严重的负担，也对经济发展造成不利影响。所以，改革公共养老金制度的最紧迫目标应该是：降低缴费率，保障目前的收现付制度成为一种健康的、可持续的制度。可以将原本28%的缴费率降低到24%，减轻企业的负担，同时政府要明确承担相应的财政责任，弥补相应的临时差额，使企业和个人负担合理化。同时还应加强监管措施，我国现行法律对社保违法行为惩处不严，因此应修订相关法律法规，规范企业缴费行为，明确法律责任，尽快建立跨部门的信息共享机制，加强跨部门联合执法和监管的力度。

（三）政府承担起个人空账问题

随着经济的不断发展，国家财政实力在不断增强，根据我国经济发展水平和老龄化状况，应逐步提高政府财政在养老支出中的比重。在核清隐性债务规模基础上，通过国有资产变现和收益充实养老保险基金、发行养老金长期国债和专项公益彩票等途径，解决制度转型过程中产生的“老人”和“中人”养老金历史欠账问题。2017年，国务院总理李克强在政府工作报告中提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”，在我国政府高度重视并计划通过划转国有资本的方式弥补历史债务的政策契机下，应明确测算历史债务，针对商业类、公益类等不同类别的国有企业，联合财政部和人社部等相关部门，分阶段、分步骤制定不同的划转方式，划转比例和划转规模。完善国有股减持和转让的相关政策，做好国有上市公司追溯部分国有股的转让工作，在保持国有企业正常经营的情况下，进一步提高对社会保障基金的支持力度。

（四）积极发展企业年金，推动多支柱养老金体系发展

截至2015年底，我国第二支柱企业年金参保总人数为 2316万人，仅占第一支柱参保人数的6.55%。第一支柱的高缴费率挤占了第二支柱的发展空间，导致企业年金发展滞后，企业年金滞后又反过来加重了第一支柱的负担，形成恶性循环。我国应严格划分不同支柱的界限，逐步把降低的第一支柱繳费并入第二支柱，实施税收优惠等措施，大力支持企业年金的发展，改变第一支柱独大的现状。公共养老金统一归到统筹账户以后，可以将其中的4%划拨到企业年金，同时降低企业的缴费负担。企业年金由强制缴费和自愿缴费组成，强制缴费部分是从职工基本养老保险转为企业年金的4%那一部分，企业可以根据经营情况增加自愿缴费部分，企业和职工按1：1的比例共同缴费。还可以将企业年金与住房公积金账户打通，所存资金采取实账管理，成为养老金体系的第二支柱。还要加大税收优惠激励力度，鼓励个人养老储蓄，推动商业养老保险的发展，促进多支柱养老体系的发展。

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