[管理方略]基于贫困生需求资助：一种教育精准扶贫政策设计的路向

葛苏强 杨春 顾新民

摘要：义务教育贫困生资助是教育脱贫攻坚首要任务“义务教育有保障”的兜底工程。针对当前义务教育贫困生资助主体、资助形式单一、资助比例过小、不能满足学生需求等问题，遵循习近平总书记“精准扶贫”思想，试图建立基于贫困学生需求的义务教育资助政策体系，实现从单一经济保障型向全面促进发展型教育扶贫政策设计的转型。该体系由需求调研机制、资助政策体系、资助运行机制和评估监督机制四个子系统构成。其中，资助运行机制包括：精准识别资助对象、大力开发资助项目、科学规范资助程序、合理选择资助形式、融合实施资助育人、评估完善资助政策。

关键词：教育扶贫;义务教育贫困生资助体系;政策设计

中图分类号：C46文献标志码：A文章编号：1673-9094（2020）11A-0031-05

教育扶贫是扶贫工作的战略重点。习近平总书记提出，“教育是阻断贫困代际传递的治本之策”“抓好教育是扶贫开发的根本大计”[1]。义务教育贫困生资助是教育脱贫攻坚首要任务“义务教育有保障”的兜底工二程，是“控辍保学”的关键之举。在义务教育贫困生资助工作实践中，我们遵循习近平总书记要“精准扶贫”的科学指导，着力建构基于学生需求的义务教育阶段贫困生资助体系，实现了从单一经济保障型向全面促进发展型教育扶贫政策设计的转型。

一、当前义务教育学生资助工作的现状与问题

（一）义务教育学生资助政策概况

2001年，国务院印发《关于基础教育改革与发展的决定》，我国开始对贫困地区义务教育家庭经济困难生试行免费提供教科书制度，同时采取减免杂费、书本费、寄宿费等办法减轻贫困生家庭负担。2007年，提出全国农村义务教育家庭经济困难生享受“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费），同时要求城市低保家庭义务教育学生也享受“两免一补”。2008年秋季学期起，全面免除城市义务教育公办学校学生学杂费。2011年，国务院办公厅印发《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》，在以贫困地区、民族地区、边疆地区、革命老区等为重点的农村启动学生营养改善计划。2015年，统一城乡义务教育“两免一补”政策，对所有城乡义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书，对贫困寄宿生补助生活费[2]。十八大以来，在扶贫工作中，习近平总书记还要求，设置专项教育帮扶资金，帮助贫困家庭适学成员，确保每一位适学人员不凶贫困而失去受教育的机会。这些政策有效保障了适龄儿童平等接受教育的权利，体现了我国大国教育的责任与担当。

（二）义务教育贫困生资助的困境

城乡“两免一补”政策的统一实施，体现的是九年义务教育的公益性。少数地区还有面向全体学生的校车服务。这些面向全体学生的免费政策不应算在贫困生资助范围。日前，对于义务教育贫困生而言，能够从国家层面得到资助的是少数寄宿费补助以及贫困地区的营养餐补助等。这些政策基本上帮助我国义务教育阶段贫困生顺利地完成义务教育。

日前，我国义务教育贫困生资助的主要问题有：一是资助理念落后，资助与育人脱节。与发达国家相比，我国以经济资助为主，资助日的立意较低，资助工作沒有很好地融入育人工作体系，这些与习近平总书记“扶贫必先扶志”的要求还有一定的距离。二是资助形式单一，远远不能满足学生需要。每个地区、每个经济困难家庭、每个贫困学生贫困原凶和情况各不相同。日前，我国义务教育贫困生资助形式过于单一，远远不能满足学生的需求，特别是心理关怀不够，不能很好地维护学生的尊严和隐私。三是资助主体单一，资助范围和比例过小。我国资助主体为中央政府和地方政府，另有零散社会资助（缺乏完备的社会助学法规），资助主体单一，得到资助的义务教育贫困生的范围和比例过小。根据一项针对中西部6省18个扶贫开发重点县（区）的调查，农村留守儿童占比达29.8%，部分学校超过50%，单亲家庭学生约占5%，其中能够得到有效资助的儿童只占少数[3]。四是资助对象识别不精准，资助运行不够规范。日前，我国家庭统计信息还不够完善，导致贫困生识别机制不够科学和全面，常常出现遗漏和偏差，而能力贫困、心理贫困的识别机制还没有建立。这些造成了资助运行工作不够规范高效。

二、基于学生需求的义务教育贫困生资助体系的价值追求

习近平总书记提出，打赢脱贫攻坚战必须解决四个基本问题，即“扶持谁”“谁扶持”“怎么扶”“如何退”的问题[4]。在义务教育贫困生资助工作中，对“扶持谁”“谁扶持”的问题，在既有的政策中有明确的规定，基本做到了精准识别。对于“怎么扶”，就已有的政策，基本上是落实在给予学生的经济资助。义务教育贫困学生资助工作，应以教育的育人属性为出发点，将习近平总书记的“精准”理念贯穿贫困学生资助工作始终，满足学生的合理需求，建立义务教育贫困生资助体系，政策设计的核心追求是：维护学生尊严，提升人的价值，促进学生健康成长，从保障型资助转向发展型资助，从关注学生的物质生活转向关注学生全面发展。具体说，这个资助体系应具有以下特点：

（一）育人为本

贫困表面上是经济问题，对于义务教育阶段学生而言，还表现为深层次的问题，比如安全感、归属感和自信心缺失，学习机会的偏少，交往能力的削弱，学习福利的剥夺等。教育的根本日的是帮助人健康成长，实现人生价值，获得人生幸福。资助也是为了育人，育人是全面资助。育人为本，就是要为每个学生提供公平的受教育的机会，合理满足每个学生的需求，营造安全温馨的学习环境，尊重每个学生的主体地位和自主选择，充分挖掘每个学生的潜能，增进每个学生对世界的理解，实现每个学生的全面自由发展。这种资助是一种发展性资助，是在救济性资助的框架下，以贫困生的成长成才为导向，以满足贫困生的发展性需求为基础，促进贫困生的全面发展[5]。

（二）丰富精准

“丰富”是指对义务教育贫困生资助制度体系的完整性，能够最大限度提供各系统、各层面的资助需要的政策支持;也指资助主体的多元化，不仅有政府主体，也有社会主体（企业、单位、团体、组织、个人）、学校和家庭主体;也指资助形式的多元化、多样化，义务教育贫困生资助形式必须从日前的“补”，扩充到“免、减、补、奖、勤、税”等多样化的资助形式，对义务教育学生不建议采用“贷款代偿”形式资助。“精准”是指资助对象识别的客观化、精准化，也指学生资助管理的信息化、精准化，资助过程的个性化、精准化，资助资源配置管理的精准化、高效化。

（三）公平公正

义务教育贫困生资助体系的“公平”首先是教育起点的公平，贫困生应有平等接受义务教育的机会，不凶家庭经济、地位而无法正常接受教育;其次是教育过程的公平，不同地区、不同的学生应享有无差别的教育资源，不因经济、能力而被忽略对待;最后是教育结果的公平，不同学生、特殊学生还应满足需要的个性化教育（资助），才能获得同样高质量的教育结果。“公正”与“公平”相联系，这里既指上面所说的资助对象享有同样的教育资源，也指资助过程的公开规范，也指资助对象受到个性化资助，能自主选择资助形式，得到最优的教育过程，获得最佳的自我发展。

（四）动态开放

义务教育贫困生资助体系不是一个静态的政策制定到政策实施，再到监督评估的封闭的系统，而是一个开放的、动态的、持续改进的系统。系统的动力源在于开放性，在于基于學生需求。丰富的、不断变化的学生需要，督促政策体系不断改进优化，使得资助对象的识别更加精准、资助主体更加多元、资助标准更加科学、资助形式更加丰富、资助程序更加规范，让资助过程不断优化、趋向精准，让资助过程的评估与监督不断科学化、高效化，最终实现从“输血型”资助向“造血型”资助的转变。

三、基于学生需求的义务教育贫困生资助体系建构

资助体系是指以中央政府为主导，各级政府和学校共同承担，明确资助组织领导、资助组织形式、资助标准制度、资助运行机制、资助形式和资助评估与监督六个子系统，对亟须帮助的贫困群体予以多种形式的捐助和救助的各种机制和制度构成的大系统[6]。基于学生需要的义务教育贫困生资助体系，由需求调研机制、资助政策体系、资助运行机制和评估监督机制四个子系统构成。（具体内容见表1）

（一）需求调研机制

这是整个资助体系的基础和动力源。该机制的日的是全面深入了解资助对象的需要，为制定具体科学的资助政策、规范执行政策和高效评估监督资助提供科学依据，将资助育人的核心追求落实到资助工作的各个环节。从法律意义看，义务教育学生属限制民事行为能力人（8-18周岁）和无民事行为能力人（8周岁以下及有精神智力障碍的人）。这里的学生需要，不仅仅指学生的教育需求，还包括其法定代理人、监护人（家长）的关于其子女的教育需求。需求调研机制在资助政策体系中的“资助保障”中予以法律确认或提出建议。学生需求调研包含两种日的和形式的需求调研，即政策性调研、实施性调研。调研的方式和结果的运用可根据各地差异在政策体系中提出明确的要求和建议。

（二）资助政策体系

这里指由中央政府和地方政府制定的关于义务教育贫困生资助工作各种制度、机制的政策体系，是整个资助体系的关键和核心所在。这就需要政府和社会不断努力，对现有资助政策进行梳理完善，才能完全建构起责任明晰、体系完备、内容具体、易于实施的关于学生资助的法律、法规体系。这个政策体系需要对资助主体的义务和权利作出具体明确的规定，有利于全社会各种资助主体热心捐助、规范捐助;需要对资助标准、资助形式作出种类更丰富、标准更具体、适应性更强的规定，既有利于政策的高效执行，也有利于学生的需要得到合理满足;需要对资助程序、资助保障作出选择性、操作性更强的规定，使得资助工作的组织领导更有力，资助过程更规范，学生和家长更满意。

（三）资助运行机制

资助运行机制也是资助政策的实施过程，这个过程不是机械执行政策的过程，而是基于学生需求动态实施政策的过程。资助运行的总体原则是从学生需求出发，归于学生需求，即随时了解学生需求，个性化满足学生需求，以求资助育人的效益最优化。这也是本文后面要重点阐述的部分。

（四）评估监督机制

学生资助涉及千家万户，事关贫困学生的核心利益和健康成长。监督需要专门的监督人员或机构，需要在政策体系的“资助保障”中给予规定，明确各级监督机构的人员、监督职责、监督方式和失责问责的具体内容和程序。评价机制包含两种形式的评价：一是即时性评价。资助主体（学校、家庭、社会、个人）随时作出评估，随时修正、改善资助行为。二是监督主体的阶段性评估和终期评估。监督机构或人员对具体资助项日定期（1到2年）作出阶段性评估，及时（3年或6年）作出终期评估报告，对政策制定和政策执行提出反馈意见，对存在问题提出整改意见或移送司法部门依法处理。

四、基于需求的义务教育贫困生资助运行机制

基于需求的义务教育贫困生资助工作机制是指以需要为出发点，建立一系列科学有序的贫困生资助活动，以保障每一个义务教育贫困生能够接受公平而高质量的义务教育。该系统中学生（家长）、社会既是系统要素，又是资助行为主体的外部环境，政府、学校（教师）始终与他们保持信息交换，以确保系统高效运转。

（一）精准识别资助对象

这里的行为主体是政府相关部门和学校。精准识别资助对象有两层含义：一是精准识别认定义务教育贫困生。目前，我国义务教育家庭经济困难生的认定还不能做到量化，认定过程受到人为因素影响较大。政府必须探索建立因地制宜的贫困生“筛选认定数据模型”，同时统筹智慧政务、智慧城市建设，运用大数据、区块链技术打通人口、经济、社会各类数据壁垒，实行数据共享，实现信息化、精准化，辅之以评议复核、数据修正等环节来精准认定贫困生。二是精准了解资助需要。开展学习资助需要专项调研，与学生资助大数据平台无缝对接，为每一位贫困生建立电子档案。通过定期集中调研和个别访谈相结合，全面深入了解每一位贫困生的家庭背景、人员关系、个性心理、基本诉求和对资助工作的感受建议等，为实现精准资助和个性化资助奠定坚实基础。

（二）大力开发资助项目

政府、学校和社会要大力拓展资助主体，基于学生需求，因地制宜、因校制宜、设计实施多样化资助项目，建立中央政府主导、地方政府和学校实施、全社会参与的义务教育贫困生资助项目体系。项目分可为三类：一是中央政府法定项目和建议项目。在政府政策文件中明确规定法定项目，比如寄宿补贴、营养餐计划、交通补贴、奖学金等。同时，提出各地政府可酌情实施的建议项目，比如免费午餐、免费医疗、学具计划等。二是地方政府的规定资助项目。在执行中央政府的法定项目基础上，地方政府可根据当地经济社会发展情况而确定实施资助项目，比如免费保险、免费校车、留守儿童计划等，还可依法动员社会力量实施特定资助项目。三是社会和学校的实施项目。学校依据国家和地方政府要求，具体实施资助项目，还可以依托各方力量依法开发实施具有学校特色的资助项目，比如勤工俭学、校服计划、特殊岗位、心理咨询、专题教育活动等。资助项目是一个开放动态的体系，应根据学生需求和各地各校实际，不断开发适合学生需要的资助项目。

（三）科学规范资助程序

这里的行为主体是地方政府、学校和社会。义务教育贫困生资助工作涉及千家万户的核心利益和千万学子的健康成长，资助工作必须依法依规实施、科学规范资助程序，坚持民主公正、适度公开原则。各类资助项目的资助程序，属于法定项目的，应在政策体系文件中明确，属于地方或学校实施项目的，也要以明文公开告知。一是做好宣传告知工作，宣传好国家、地方、学校的各种资助政策和项目的内容、程序，让每一个学生和家庭都知晓。二是科学设计资助程序。各类资助项目实施程序可能不完全相同，一般需要制定以下程序：学生（家庭）申请一学校初审一专门审核（大数据）一公示（适宜公开項目）一申请复议（如有异议）一确认实施—社会监督。

（四）合理选择资助形式

学校、教师及家长（监护人）根据学生需求，建立一人一方案的资助计划，科学合理选择政策规定、符合教育规律的各种资助方式、方法，实施对个体贫困生的资助。资助形式主要包括五大类：一是经济资助，即关于金钱或实物的免、补、减、奖、勤工俭学、减税等形式。二是学业资助，指专门针对贫困生开展的课程培训、学业辅导、技能实践、主题学习等，有助于提升他们学习能力和水平的各种形式的教育活动。三是心理资助，指针对特定贫困生开展的励志教育、诚信教育、感恩教育、成功教育、心理疏导等，有助于提升他们心理能力、交往能力和精神品质的教育活动。这里迫切需要学校教师卓有成效、个别化的心理资助方式。四是综合资助，指针对贫困生群体开展的综合性的主题教育活动，以提高他们的综合素养。五是家长资助。相关组织应对贫困生家长进行培训，引导他们协同学校帮助学生健康成长。

（五）融合实施资助育人

学校、教师及家长（监护人）依照个性化的资助方案动态综合实施资助，以达到“扶贫、强志、成才”的目的。这是最具创造的资助育人活动，是资助政策落地的关键。一是尊重学生自主选择。资助方式和资助活动的开展，必须尊重学生的自主选择，自觉维护学生的尊严和隐私。二是促进学生自我管理。要找准贫困生的“帮扶点”，找好贫困生的“生长点”，要注重培养他们自强自立的精神，为他们找准精神导师，找好伙伴团队，鼓励他们勤工俭学，帮助他人、成长自己。三是项目化、个性化实施。要因地制宜、因人而异，菜单化、项目化地实施资助，实现个性化资助、精准资助。

（六）评估完善资助政策

这里的行为主体是学校、教师和专门监督机构。学校和教师在实施贫困生资助活动的同时，需要即时反思评价资助活动效果，每学年要通过问卷、访谈等方式对资助工作进行总体评估，对资助政策及学校实施提出针对性建议。学生资助专门监督机构要对本地区的学生资助工作进行定期评估、及时反馈，以保障学生资助工作高效开展。要定期进行调研、走访和督查，了解学生、家长、学校和教师对资助工作的态度和建议。中央和地方专门监督机构要定期发布学生资助工作评估报告，提出政策建议，中央或地方政府应不断进行政策创新，持续改进资助政策。对监督过程发现的问题，应根据问题的性质和大小依法依规处置：一般问题，对地区或学校提出整改意见;出现违法问题，依法移送相关部门立案查处，依法追究相关责任人的责任。

习近平总书记高度重视教育在扶贫开发中的基础性作用，强调扶贫对象从孩子抓起，从根本上切断“贫困遗传”。义务教育贫困生资助是教育扶贫工作的重要内容之一，基于学生需要的义务教育阶段贫困生资助体系，是一个更为精准的扶贫体系，同时也是一个复杂的、动态的系统。资助对象的需求是系统的动力源，不断完善的政策制度是系统的边界，资助主体和实施主体是系统信息能量交换中心，监督机构是系统净化疏导中心。只要我们高度认识资助工作的重大意义，以学生需求为基础，以问题为导向，以教育智慧为孵化器，发挥积极性和创造性，就能建立起一个立德树人、系统完善、动态高效的义务教育贫困生资助体系，就能为义务教育家庭经济困难生的健康成长和全面发展提供强大的助推器和不竭的发动机。

参考文献：

[1]中共中央党史和文献研究室.习近平扶贫论述摘编[G].北京：中央文献出版社会，2018：133.

[2]曲绍卫，王皓，时嘉琪.大国教育公平：中国学生资助政策改革四十年回顾与展望[J].教育经济评论，2018（11）：20-25.

[3]付卫东，曾新.十八大以来我国教育扶贫实施的成效、问题及展望[J]华中师范大学学报，2019（9）：50.

[4]中共中央党史和文献研究室.习近平扶贫论述摘编[G].北京：中央文献出版社会，2018：65.

[5]兰芳，菅广峰，王瑛.以需求为导向的高校发展性资助工作机制研究[J].青少年学刊，2019（4）：42.

[6]张玄.普通高中贫困生资助体系研究[D].长沙：湖南师范大学，2015：4.

责任编辑：李韦

作者简介：葛苏强，南通市教育局（江苏南通，226018）剥局长;杨春，南通市学生资助管理中心（江苏南通，226001）副主任、副书记;顾新民，如东县教师发展中心（江苏南通，226400）副主任，高级教师。

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