嵌入型村干部参与精准扶贫问题研究

齐珍 杨雪铃 孙曼

摘 要：当前，我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的关键期，打好精准扶贫攻坚战是助力乡村振兴战略、全面建成小康社会必须打赢的硬仗，各地对此进行了积极探索，嵌入型村干部参与精准扶贫就是一种全新的尝试。文章结合怀化通道县芋头村的实地调研对嵌入型村干部参与精准扶贫问题进行了较为深入的探讨，首先对相关概念做出了界定，并指出了嵌入型村干部的意义，然后重点调查发现了嵌入型村干部参与精准扶贫过程中出现的融合度欠佳、角色定位不准权责分配不明晰、工作机制不健全、政策执行存在偏差等问题，最后提出了诸如实现干部与当地双向融合、明确角色分工和权利分配、建立健全工作机制、完善法律规定等完善路径。

关键词：嵌入型村干部;精准扶贫;问题;出路

2013年党和国家明确提出了建立精准扶贫工作机制和健全干部驻村帮扶机制的工作要求。十九大后更是将乡村振兴战略作为一项重要工作内容，并提出要在2020年实现全面脱贫的目标。为了积极响应国家精准扶贫号召，坚决打赢脱贫攻坚战，近年来我国各级机关、国有企业、事业单位选派出的优秀年轻干部、后备干部、优秀党员参与到农村扶贫开发工作中，他们深入贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村，发挥嵌入型村干部的作用，以完善党的基层组织建设、实现脱贫。嵌入型村干部在逐步完善干部制度、精准扶贫工作长效机制等方面发挥了重要作用。但是，当前嵌入型村干部在参与精准扶贫问题中仍然存在一系列的问题，所以亟需找出解决对策。

一、相关概念界定及意义

（一）相关概念界定

精准扶贫，是相对于粗放扶贫而言的，指针对不同贫困区域环境、不同貧困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。具体就是要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效，优化配置各类扶贫资源，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，促使贫困地区整体脱贫、全面脱贫。

“嵌入型村干部”一词来源与郑明怀对于村干部类型及产生方式的划分，他把大学生村官、挂职干部、兼职干部以及驻村干部统一划分为嵌入类型的村干部。[1]的观察笔者在此篇文章中将大学生村官与第一书记并称为嵌入型村干部，并着重探讨第一书记参与精准扶贫中的问题研究。

（二）嵌入型村干部参与精准扶贫的有效性分析

首先，农村空心化日益成为农村现代化建设的一大痼疾。由于我国城乡差距大，城市对乡村人才的“拉力”尤其突出。人才作为第一战略资源，青壮年和新型农村知识分子的大量外流，不但造成了农业和农村资源的浪费，还形成了乡村干部年龄构成单一且多为老中年、农村干部素质普遍较低、缺乏后劲等乡村自治的尴尬局面。

其次，嵌入型村干部为村民自治注入新鲜血液。一方面，嵌入型村干部参与农村自治有利于村委成员的年龄结构的扁平化。学生村官、第一书记和当地两委班子相结合，能够在心理、体能、经验等各方面形成互补。另一方面，嵌入型村干部参与村庄治理可以改善村两委成员的知识结构，提高村两委班子的整体素质，助力村级民主治理规范。在参与村庄治理的过程中，他们可以及时、准确地向村民宣传和普及最新政策和措施，增加群众对政府工作的理解，同时也可以倾听民众的意见建议，真正架构起村民与政府之间的桥梁。

最后，推动经济发展与文化建设，助力乡村振兴。全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村，最大的潜力和后劲也在农村。只有实现乡村振兴，才能夯实现代化经济体系的重要基础，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。经济上，首先，“干部驻村”制度有效整合了扶贫资源;此外，驻村干部作为外部力量，可利用自身优势积极动员社会力量，引入外界资源，充分利用国家的优惠政策。文化上，嵌入型村干部利用前沿的科技和专业的文化知识服务农村，同时开展丰富多彩的文化活动，建设图书室、老年人活动中心等基础设施， 充实村民们的精神世界， 拓宽村民们的文化视野。

二、嵌入型村干部参与精准扶贫中存在的问题

（一）融合度欠佳

嵌入型村干部作为一支外来力量，由于对当地情况了解不够深入，加之相关主体受价值观念、地域文化、利益牵绊等多种因素的影响，在工作过程中需要一定的融合。

首先，嵌入型村干部和当地干部队伍的融合问题。嵌入型村干部作为一支新兴力量，如何适应当地特有的工作环境、工作机制，如何融合进入当地的工作团队使工作任务有质、有量的完成，还存在一些问题，并且其职责范围、权力边界、工作机制等方面在实践过程中也需要不断地磨合。如：黑龙江抚远市某村的“第一书记”初到任时，当地的村两委班子不愿配合其工作，他们认为上级派来的“第一书记”只是走个形式，以此作为自己升迁的跳板，并不会为当地的发展、老百姓的切身利益解决实事，过去长期的实践中遗留下的对“第一书记”的固有偏见，将“第一书记”污名化，导致两者之间的隔阂误解不断加深。

其次，嵌入型村干部和当地村民的融合问题。一方面，由于当地群众缺少对嵌入型村干部的了解，出于一种排外心理，表现出不信任、不理解，增加当地干部的工作难度，不利于扶贫工作的开展;另一方面，当前我国的精准扶贫工作已经进入攻坚时期，其中最难啃的骨头主要是在深度贫困地区和特殊贫困地区。根据国家扶贫办的信息，其中深度贫困地区主要分布在少数民族聚居的深山区，芋头村侗族人口居多，居民有着自己的语言，加之留守情况较为严重，普通话普及度较低，导致双方沟通交流不便，这也是嵌入型村干部与当地群众融合的一个阻碍。

（二）角色定位不准、权责分配不明晰

中共中央组织部等多部门于2015年4月联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，明确要求“第一书记在乡镇党委领导和指导下，紧紧依靠村党组织，带领村“两委”成员开展工作，注意从派驻村实际出发，抓住主要矛盾、解决突出问题”，具体任务是“建设基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平”。但在实际工作过程中，尤其是在一些合并的大村中，例如，芋头村是由三个村合并而成，共辖25个村民小组596户2482人，由于村务工作多且杂，村干部数量较少，嵌入型村干部常充当多重角色，对于自己的权责范围不甚明晰，面对多项工作时可能顾此失彼。

（三）工作机制不健全

保障激励机制方面。嵌入型村干部在开展扶贫工作初期具有很强的主动性、自觉性，但由于工资福利较低、有效物质和精神激励力度不够，存在后劲不足的现象。据悉，嵌入型村干部的工资由原单位发放，驻村地只提供基本的津贴和补贴，如餐补、交通补助、通讯补助等。总体上来说，工资水平没有提升，只增加了保险赔偿，无疑没有起到很好的激励作用。

管理考核机制方面。根据中共湖南省委组织部关于印发《村党组织第一书记管理暂行办法》的通知，对嵌入型村干部的管理考核制度主要包括：在岗考勤制度、报告工作制度、述职考核制度等。虽然在政策制定层面比较合理、全面，但由于缺乏应有的监督，加之考核执行者不全面，实际执行情况落实不到位。

监督机制方面。在内部监督中，虽然芋头村内设有村务监督委员会，但工作人员较少、独立性不强，所以很难发挥实际作用。在外部监督中，由于贫困地区地处偏远、交通不便，所以外部监督工作其形式又多限于文字工作检查且监督周期较长、监督指标难以量化，监督工作的检查可能成为了一种应付性的工作与形式化的汇报。

（四）政策执行的偏差

断层问题突出。嵌入型村干部在扶贫工作中具有临时性、合和任期化的特征，在同芋头村民交流中了解到，嵌入型村干部任期一般为一至三年，扶贫工作刚取得一定的成效，与当地干部队伍、群众相互熟悉的嵌入型村干部又面临调走的问题。如果下一任嵌入型村干部和上一任之间衔接处理不好，不仅造成资源的浪费，同时也导致当地老百姓后期脱贫效果疲软。

政策实施不灵活。一项好的政策，如果政策执行不到位，最终其效果也是甚微的。精准扶贫政策是较粗放扶贫而言的，其核心在于精準识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个环节，对于“精准”二字，许多指标国家是无法统一量化的，需要根据各地的贫困状况，具体问题具体分析。由于贫困地区地理位置偏远，教育、医疗水平落后等客观原因，扶贫工作开展难度较大。此外，有许多嵌入型村干部在开展扶贫工作时没有进行大量走访、调研，套用早期数据、照搬相关的方针政策，未因地制宜、机械实施政策的情况，“精准”二字存在水分。

三、完善嵌入型村干部参与精准扶贫工作的路径

（一）实现干部与当地的双向融合

第一，加强基层党组织建设。全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设。同时，建立健全党委、政府、社会、公众等多元主体参与的现代乡村社会治理体制，汇集多方智慧，使乡村治理焕发生机。最主要的是，要让党员干部以身作则、身体力行，扎实推进党的各项工作建设;全党自觉看齐、对标，一级做给一级看、一级带着一级干;不忘全心全意为人民服务的宗旨，发挥党员的先锋模范作用。

第二，提升嵌入型村干部的素质与能力。首先，要强化嵌入型村干部的“村民意识”。把自己当作村里的一份子，贯彻落实群众路线，摒弃“官本位”、“权力本位”的错误思想观念，务实肯干、甘于奉献，保持人民公仆本色。杨陵区“第一书记”崔创军，他常常放弃节假日休息时间，走东家、串西家，与农民膝促谈心，时刻保持同人民群众的血肉联系，并加班加点学习理论知识，以实干树立良好的形象，赢得村民的信任，为后期开展工作打下良好的基础。其次，对嵌入型村干部进行岗前培训、岗中培训。应着重培养嵌入型村干部的专业知识技能、创新意识、人际交往技巧，将理论运用到具体实践中去，真正实现理论与实践的相互结合。

第三，加强政策宣传教育。政策解读无论是对扶贫工作者还是受众来说都是十分必要的，一方面方便嵌入型村干部的工作开展进行宣传服务，另一方面利于民众更加准确深刻地理解政策的各个方面，从而提高民众对于政策的认同感。可以通过不定期召开宣讲会，印发政策宣传册，志愿者流动式宣传，利用报纸、广播、电视、网络媒体等多种途径对政策进行宣传。这一具体措施主要是为了动员群众更多地参与其中，以便嵌入型干部开展更多的民生项目时得到更多的支持和理解，充满信心地为乡村建设贡献自己的一份力量。

第四，重视工作实践。嵌入型干部想要尽快融入适应工作，首先，必须要加强与当地民众、干部的沟通联系，做到“多调查，多提问、多思考、多干事”。其次，可采用走访、查阅文献等工作方法对贫困家庭实际情况进行摸底调查，并结合当地的实际发展经济、服务民生。最后，贯彻落实各项扶贫政策，经常性地开展研讨会议，及时准确地传达上级党委的精神，严格按照扶贫政策的要求和标准，制定工作计划和任务，具体到每家每户，让贫困村民能够实现精准脱贫，以自身合理规范的行为赢得当地干部和民众的支持与理解。

（二）明确角色分工和权力分配

辅助者。嵌入型村干部应该把握自身工作重点，开展扶贫的专项工作的同时注意自身的职权，明确自身的监督和辅助的地位，不越权、不无作为、不滥用权力。对于扶贫工作队伍内部来说，要做到和同级以及上下级之间的联动配合，发挥自己作为外来力量的超然地位，为当地两委班子带去新思想、新方法、新经验。

联络者。嵌入型村干部一方面应发挥精准扶贫政策的解读者的作用，有效整合扶贫资源，落实六个精准——“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”;另一方面，应充分调动社会各界的力量，因地制宜地开展惠民生的工程项目，形成效益的可持续化。

监督者。嵌入型村干部可以监督当地村干部的各项工作，在相互监督、相互制约中推进工作建设。一方面，对其职务执行的监督，监督其按照正确的程序，按照科学规律，按照指挥和规定行事。另一方面，对其精准扶贫政策执行的监督，要让其贯彻实行党中央对精准扶贫政策的各项决议，把精准扶贫落实到各项具体的行动里面。

（三）建立健全工作机制，完善法律规定

首先，对于扶贫干部的薪资福利、基本生活、生命健康等要有所保障，以满足扶贫干部的生存需求。福建省委建立健全有关驻村干部的政治、经济和工作待遇等机制，如保留驻村干部的人事关系;改善驻村干部的工作待遇，为其提供各类补贴以及购买人身保险;开设晋升的“绿色通道”，在调资、职称评定、本单位年度评优上享有优先权，使嵌入型村干部保持积极向上的工作状态;而且也要重视精神激励，对于工作过程中的成绩和贡献给予赞扬和奖励，以激发扶贫干部下乡工作热情。

其次，加大信息公开力度，如财务公示，贫困人口信息与干部信息公开，发展电子政务，建设村门户网站、自媒体平台等，增强扶贫工作的透明度，方便民众的监督。另外，在项目的安排和立项、资金的支持等方面应给予嵌入型村干部更多的自主决策权力以及政策上的倾斜。

最后，设立专门的机构开展监督工作与政府内部监督结合起来，对嵌入型村干部的工作进行绩效考评。同时，对监督的指标进行量化，缩短监督的周期，多进行实地考察监督，使得监督的实际效用发挥出来。严格审批，确保扶贫资金专款专用，项目资金由相关单位发挥监督审计作用，对项目执行与资金使用情况做好跟踪落实，并向社会及时公开。加做好下派驻村干部离任审計工作，促进帮扶资金落到实处。最重要的是，出台相关规范性的规定规章、法规甚至是法律，使扶贫工作的开展有章可循、有法可依，为精准扶贫提供法律上的保障、为嵌入型干部工作的开展提供合法的支持。

（四）正视政策执行中的问题，及时纠正和弥补

首先，对于工作人员的任期规定，应以工作任务的完成为导向，而不能以具体的时间为导向，要求工作人员的更换和交接必须等上一批工作人员的任务结束为开始。

其次，对于扶贫资料的整合与管理，要有长期的、稳定的专人进行管理，并对文件做好分类与归档，以便做好与下一批干部的交接。

最后，政策的制定应该更加细化，因地制宜、灵活变化，目的是符合当地自然等方面的发展规律和增加民众的生活福祉。如我们调研的芋头村应重视旅游产业对于当地经济发展的推动作用，完善道路等基础设施建设，提高当地吸引外资的能力;扶贫与扶志相结合，加大“教育扶贫”力度，提高教师素质、完善村内广播、书屋、健身娱乐场所等的基础设施建设对于民生幸福最为关键;发展当地相对比较适宜的苗木产业，逐渐形成规模，以此提升当地甚至更大范围的综合实力、提高人民的生活水平。

参考文献

[1] 郑明怀.选举与代际传承的紧张：村干部二代的产生逻辑——基于对湘中Z村的观察[J].青年研究，2011（04）.

[2] 陈国申，孙丰香，宋明爽.嵌入型村干部与村民自治的冲突及调谐——对下乡干部的考察[J].经济社会体制比较，2017（05）.

[3] 袁立超，王三秀.嵌入型乡村扶贫模式：形成、理解与反思——以闽东南C村“干部驻村”实践为例[J].求实，2017（06）.

基金项目：文章为2018年湖南省大学生研究性学习和创新性实验计划项目省级课题的研究成果，项目编号201810538039。

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