宅基地使用权流转探讨

发布时间:2020-03-23 阅读数:511

宋诗琪杨晋峰

摘要：宅基地使用权制度作为我国土地制度的重要组成部分，是国家对农民的最后一道生存保障，长期以来一直发挥着社会保障的重要功能。是否应该放宽我国农村宅基地使用权流转条件一直也是当今法学界的一大讨论热点，在当前社会背景下，适度放宽放活宅基地使用权流转市场是必要的，完善相关法律法规的需求也被提上日程。

关键词：宅基地使用权;用益物权;流转方式

一、当前宅基地使用权流转的法律规则的不足

（一）当前相关法律规则的局限性

宅基地制度是我国特有的一项比较特殊的土地制度，我国法律对宅基地使用权流转也有所限制，目前现实中宅基地使用权出现租赁、买卖、入股等流转方式，但是现有法规只允许集体经济组织内部的流转和政府主导的流转，目前我国现有法律政策对宅基地使用权流转的规定具有严格的限制性。现行法律法规不允许农村宅基地使用权抵押，但对于农村宅基地上的房屋是允许抵押的，而农民作为房屋的所有权人，享有完整的所有权，因此宅基地必然涉及抵押。

（二）宅基地使用权流转的限制性

宅基地使用权的内容和普通物权使用权内容一样，但由于涉及土地这个特殊客体，宅基地使用权又有它不同于普通物权的独特内容和特征。同时我国法律法规并没有对该使用权的期限进行规定，因此村民的使用权或者说居住权是长期不受限制的。由于我国农村土地所有权归集体所有，同时也因为上文提到的我国农村宅基地特有的属性，从而宅基地使用权中的收益权和处分权是受到限制的不完整权利，就是说农民仅享有有限的宅基地收益权和有限的宅基地处分权。

二、当前宅基地使用权流转市场相关法律规定的不足

（一）立法理论上的缺陷

在立法文件上，当前我国关于宅基地使用权流转方面的规定多数是以地方规章、政策形式出现，法律层面尚不健全，有关宅基地使用权的法律规定并不系统，相关规定主要分散在各种政策性文件中，大多是为了限制土地利用和保护耕地。

在立法内容上，现有法律、法规及政策的侧重点主要集中在宅基地使用权的归属和控制管理上。同时也存在着规定不全面的法律漏洞，例如，法律允许宅基地使用权随房屋在本集体经济组织成员之间流转，但并没有明确限制向城镇居民出租，而根据民法“法无禁止即可为”的标准，此时容易产生了实际操作现象与法律规定的冲突。还有，尽管法律对宅基地上的房屋流转进行了主体等方面的限制，但这些限制并不影响宅基地上房屋买卖合同的有效性。

从现实情况看，现行法律制度仅规定了申请宅基地的相关条件及限制，并未提及闲置荒弃的宅基地退出机制，尽管《土地管理法》第 65 条确立了宅基地使用权的收回制度，也仅是原则性的列举几种收回情形，并未对收回制度作出具体规定。在我国农村子女成年或结婚后通常会和老人分家，分家后的子女家庭如果继续在农村生活，就需要有独立的宅基地去建造住宅，此时子女作为集体经济组织成员当然享有申请宅基地的权利。当老人去世后，老人享有的宅基地上的住宅由子女继承，根据“地随房走”原则，此时不可避免出现了一户多宅的现象，与宅基地制度的设立初衷相悖，而我国现行法律对此问题及解决并未进行相关规定，这种新宅建立旧宅荒弃的行为也不必然导致资源浪费、农村土地流失，耕地比例减少。

（二）宅基地流转市场相关法律规定的实际操作缺憾

随着城市化进程加快和农业科技的发展，城市劳动力市场出现大幅空缺同时农村产生大量剩余劳动力，此时，农村剩余劳动力大量向城市转移，甚至更多的青壮劳动力荒弃部分土地转向城市劳动市场;也有一部分农村人口在农村拥有宅基地但为了改善生活条件或者其他原因，在城镇购置房产并打算长期在城市生活，但长期的土地观念使他们不會放弃农村宅基地，选择保留宅基地以备不时之需。

我国现行法律严格限制宅基地使用权和房屋的流转在保障农民生活的同时也引发了“隐性交易”最终损害农民权益。农民在急需资金的情况下，宅基地上的住宅作为一项重要财产不可避免的会进入流转市场。然而这种流转行为是我国法律所禁止的，宅基地使用权流转的隐形市场产生，这种流转在法律保护之外，能否获得相应利益暂且不考虑，即使通过流转获得利益，也存在着流转的交易程序不完善、流转中信息不对称导致宅基地的廉价交易以及流转后的权利无法得到保障，这种不安全的隐性交易最终也损害了农民的合法权益。

“小产权房”等各种形式改变宅基地性质的行为破坏国家土地管理制度。“小产权房”是指在农村集体土地上建设农民住宅楼，再以较低的价格销售给集体经济组织以外成员。城市房价不断上涨，城乡结合部基础设施齐全房屋价格低廉，且建造房屋无需缴纳土地出让金等费用，开发商会与缺乏资金或者急需资金的农民私下进行宅基地上房屋的买卖，从中攫取暴利。但是此类“小产权房”没有资格取得土地使用证和预售许可证，同时购房合同也不予备案。

城市资本进入农村是不可避免的，宅基地及地上住宅作为农民最重要的财产却不能实现其经济价值，很显然这种限制已经不能适应农村经济的发展，允许宅基地使用权进入市场既帮助农民解决融资难问题也放活了农村经济发展。

三、关于放宽宅基地使用权流转市场的建议

（一）完善宅基地“三权分置”相关的法律法规，加快试点推行

首先还是应该明确宅基地使用权的性质归属，以土地管理法为主体，在土地管理法中明确规定，以物权法中的零散规定为补充，把“三权分置”政策明确具体化为特有的土地管理制度，明确赋予权利主体对宅基地使用权的租赁权、转让权。在宅基地使用权申请使用审批手续简化的同时，严格审查申请对象资格，同时对于宅基地使用权主体改变程序进行严格监督，加强宅基地使用权变更的登记生效效力，规范登记手续。一号文件中提出的利用闲置农房发展民宿、养老等项目，资格认定以及相关的登记手续也是需要明确、透明公开，让更多的农民了解并加入到宅基地使用权流转市场中来。目前，“三权分置”还在试点阶段，地方应当加快推进试点工作交流总结，在切实实践中实实在在地优惠到农民。

（二）明确宅基地使用权流转市场相关机制

笔者认为放活宅基地使用权流转市场不是放任自由，从农民的角度出发，更应该重视宅基地使用权市场机制的建立，规范宅基地使用权的产权管理，将宅基地使用权的租赁权、抵押权以法律的形式更有保障地明确赋予集体成员，当然对于宅基地使用权的购买者资格要严格审定。应该进一步考虑建立规范的市场价格评估服务，加强法律政策咨询与科普宣传工作。村集体也应当承担起向成员普及宅基地使用权流转市场相关信息的责任，公开透明交易;严格监管土地使用权的流转市场，做好资格审查、登记审批、程序监督的工作。既然宅基地使用权非法流转的事实已经存在，国家进行干预与引导无疑是多赢的，将宅基地使用权流转合法化，对国家来说可以增加税收，也增强了对市场的控制，对集体经济组织和农民来说也是增加收入的一个渠道。

（三）健全农村社会保障体系和贷款体系

我国农民不仅把土地当成简单的生产资料，更多的是当成生存保障，目前我国农村进行宅基地使用权流转的主要原因是农民缺乏资金所致。应该完善农村居民的保险制度以及养老保障，增加农民对生存保障的信心;国家通过政策引导银行为农民提供更多的金融服务，不断拓宽农民融资渠道，创新融资机制，加快设立农民农业专项融资担保基金。

四、结语

虽然宅基地流转面临着法律与现实的双重困难，但在农村土地法律制度发生变革的时代背景下，构建合理完善的法律法规体系并采取合法科学的配套措施，积极引导和规范农民加入到有序的宅基地流转市场，激活农村集体土地产权市场，通过集体土地的法治改革，实现乡村振兴的目标。

注释：

《土地管理法》第65条规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的;（二）不按照批准的用途使用土地的;（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

参考文献

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[5] 董祚继.“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新[J].中国土地，2018.

作者简介：宋诗琪（1995.03- ），女，安徽人，法律硕士在读，南京农业大学人文与社会发展学院;杨晋峰（1993.05- ），男，山西人，经济法硕士在读，南京农业大学人文与社会发展学院。