精准扶贫过程中技术吸纳治理逻辑

　　党的十八大以来，党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的重要位置，采取超常规的举措，全面打响脱贫攻坚战。党的十九大又提出要坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，把精准扶贫提升到新的高度。这充分体现了国家对扶贫的重视和打好这场战役的决心，也反映了精准扶贫任务的艰巨和急迫。

　　为了实现脱贫的治理目标，不同治理主体（党政军群校企）开展了旷日持久的扶贫攻坚战，各种治理举措也层出不穷。政府作为精准扶贫的重要治理主体，通过制度建立、组织嵌入、资源下沉、技术应用等举措，在实践中形成了各种扶贫模式。然而，各种技术的运用和治理举措的实施遭遇到现实的挑战：本应解决问题的举措在实践中却产生了目标替代、形式主义、“重输血、轻造血”“表海”等非预期结果。

　　精准扶贫如何有效锚定

　　中国国家治理的一个突出挑战是一统体制与有效治理之间的矛盾，有效的治理往往需要牺牲一统体制中的正式制度。自上而下行政链条的绵长使得国家政策在基层的落实情况难以得到有效反馈。中国一统体制与国家规模间的张力，使得国家治理面临信息不对称、监督失灵等一系列治理成本。

　　信息技术的发展缓解了政府部门上下级间沟通不畅、监管不力的难题。信息时代下各种理念、技术、方法推陈出新，地方政府也随之加快“智慧治理”的进程，以提升治理能力。如今，信息技术的迭代发展推动政府治理技术的变革。大数据时代下，数据作为政府治理的基础性信息，成为推动政府治理革新的重要资源。

　　具体到精准扶贫的场域，基层政府在扶贫的过程中需要不断提高大数据驱动的政府治理能力，借以提高扶贫的精细化水平。这是因为，精准扶贫面临治理信息软化的问题。例如，如何界定贫困户？上级部门如何界定基层部门完成了脱贫攻坚的任务？高度异质的脱贫治理信息依赖于繁杂的处理程序。因此，政府需要提高数据的处理和整合能力，借助技术手段推动精准扶贫任务的落实。大数据技术可以将多元异构的扶贫数据快速转换成可资利用的有效信息，从而实现扶贫的有效锚定与脱贫实绩的有效呈现。

　　技术夹层：精准扶贫过程中的目标替代现象

　　大数据背景下崛起的技术治理，成为革除精准扶贫中积弊沉疴的重要治理工具。中央政府试图通过引入“数目字管理”的技术手段，完善精准扶贫过程中的各种量化考核指标，以提高扶贫治理的有效性。技术治理强调以数据为核心，并以“数字竞赛”的治理方式提高扶贫的精准性和高效性。技术治理的初衷是为精准扶贫嵌入技术的元素，并利用大数据等手段创新脱贫的方式，实现精准化、信息化和可评估化。

　　但是，技术的进步在解决贫困瞄准难题的同时，也诱发了扶贫治理的困境。这种困境主要表现为扶贫的技术手段对中心工作的替代，造成技术吸纳治理的现象。面对上级政府脱贫指标的任务压力以及基层政府的自我加压，基层政府在扶贫攻坚的过程中倾向于“数字生产”。数字生产通过侵入基层治理实践，扭转了基层部门服务于民的治理取向，进而形成技术吸纳治理的扶贫悖论。

　　具体而言，这种悖论主要表现在三个方面。

　　第一，扶贫方法上，采取策略性的行为应对扶贫任务的下沉。来自上级的扶贫压力迫使基层干部运用技术治理这一工具进行策略性行动。在技术治理的作用下，错综复杂的扶贫工作被高度简化，庞杂的贫困数据最终被抽象为机械的数字生产。

　　第二，扶贫运作上，基层干部为追求连任和应对上级检查，在贫困户收入数据上做足文章，使扶贫过程的“痕迹管理”异化为“痕迹主义”。精准扶贫最终异化为追求大数据化的“精准填表”，“填表扶贫”“数据脱贫”以及“材料出政绩”等形式主义做法层出不穷。

　　第三，扶贫观念上，以人为本的扶贫关怀被事本主义取代，扶贫问题简化为技术问题。基层扶贫干部不再关注治理的方式是否恰当，而通过程式化的指标管理等治理技术，来获取更大的治理绩效。这种技治主义式的脱贫治理方式，衍射出了部分基层干部扭曲的“政绩观”，最终影响到脱贫攻坚应有的实效。

　　精准扶贫过程中技术吸纳治理的三重困境

　　第一，重视数据生产而造成数字的悬浮。扶贫数字作为形式抽象之物，已成为实现基层场域的话语链接、达成扶贫目标的技术工具。不可否认的是，这些贫困数据作为扶贫的基础性信息，方便了上级对下级工作的督导，也加强了国家基础信息能力的建设。然而，在基层治理的扶贫实践中，有的数字并未能有效应用于扶贫实践，而是悬浮于乡村之中。扶贫过程中生产的大量扶贫表格，更多是为了迎合上级的技术发包与扶贫考核。而检查结束后，大量的扶贫数据被束之高阁，并没有真正起到辅助决策的作用，因而造成了精准扶贫过程中“数字悬浮”的困境。

　　第二，规避责任而形成处处留痕的痕迹管理。避责行为研究的创始者肯特·韦弗指出，官员们的行为往往不是追求功绩的最大化，而是极力将责任降到最低。在当前的基层治理场域下，“避责”已经取代“邀功”成为基层干部行为模式的主要特征。基层扶贫干部的表格生产作为行为主义的表现形式，往往不能带来扶贫实效。但是，这些量化生产的表格却可服务于上级的检查督导。为了迎合上级的扶贫检查，基层项目实施者往往在“留痕”上做足文章，“以形式应付形式”。这种填表与留痕的方式可以有效对冲来自上级的扶贫压力——扶贫的工作让位于表格的生产，下级可以避免上级扶贫责任的追究。一旦扶贫的形式大于脱贫的内容，甚至脱离内容，就会使精准扶贫异化为技术至上的形式主义。

　　第三，强调国家自主性而忽视社会空间的培育。张静教授指出，判断国家政权在基层是否稳固的尺度是看它在扩充自身权力的同时，是否还能构建活跃的公民力量。国家能力的贯彻只有与公民力量的培育结合起来，民众才会认同国家的权威。精准扶贫技术治理应用过程中出现了技术夹层，迫使基层政府纷纷采取技术治理的手段完成上级发包的脱贫任务，从而引发了扶贫治理失灵的困境。这一困境体现在处于扶贫主体的贫困者被无视，而“层层发包”的扶贫格局又强化了政府的主导地位。政府在扶贫工作中实现了话语权的垄断，这不仅抑制了其他主体参与扶贫的意愿，更造成了基层社会自治力被消解的窘境。农民对贫困过程的参与仅仅局限在表格的填写，精准扶贫成了精英设计下的治理，因而丧失了政府与社会间的互动。

　　针对技术吸纳治理的现象，要开展专项评估核查。一经发现扶贫工作的形式主义做法，要坚决予以批评并责令其整改，让形式主义的作风付出代价。同时，也要提高考评的准度与办事效率，为基层减负降压，使其将更多的精力用在落实扶贫政策、解决贫困人员的实际困难上。通过考察各地脱贫治理实况，构建一套统一的脱贫评估指标体系，建立合理的奖惩制度。在评估之余，加大脱贫项目的质量验收随机抽查力度，以实现精准扶贫治理的高效化。

　　（本文系华东政法大学科研创新项目（2019-4-140）阶段性成果）

　　（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）

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