实现国民健康治理方式法治化

　　十九届四中全会明确提出，要“强化提高人民健康水平的制度保障”，推进国民健康治理现代化。然而，我国在国民健康治理方面的基础性立法长期缺位，这在根本上制约了国民健康的有效治理和长远发展。健康基本法的立法工作已启动近20年，其间在健康治理路线、因何立法和如何立法等方面分歧巨大。目前，拟作为健康基本法的《基本医疗卫生与健康促进法》已经过立法机关三次审议。但是，草案与立法机关的预设目标之间仍存一定差距。为保证科学立法、精准立法，有必要根据国情把脉国民健康治理的主要矛盾，并据此明确立法方向和立法定位。

　　国民健康矛盾及国民健康治理现代化需求

　　长期以来，我国国民健康领域存在三大类主要矛盾。第一类是体制机制矛盾：新时期国民健康事业若提升发展质量和改进发展方式，需要与经济、社会、生态、文化等相关领域相互支持和协同发展。然而，这些机制还缺乏基本的制度化保障。健康服务体系不健全，与十九届四中全会所提出的“生命全周期，健康全过程”要求还有很大差距。“看病贵”“医闹”等老问题尚未根治，慢性疾病和重大传染性疾病成为新时期的主要健康威胁。应对诸如此类问题，牵一发而动全身，有待充分打通各部门、各领域、卫生与医疗等之间的藩篱，并建立一整套包括政治资源、社会资源、物质资源、技术资源等在内的全面的资源动员体系。第二类是国民健康治理方式矛盾：旧有的医药卫生治理方式是以法律管具体、以政策管宏观，诸多重要基本制度、体制改革等方面的依据仍是政策。宪法中直接规定健康的两个条款难以统合极其庞杂的国民健康活动，也与体系庞大的卫生法律体系存在落差。第三类是卫生立法有效性矛盾：千余项卫生规范性文件基本上解决了有法可依问题，但是单行卫生立法呈碎片化、靶向式应对和侧重末端治理，立法的边际效益下降。卫生立法的主要矛盾已由注重数量的外延式增长，转变为追求立法质量的内涵式增长。

　　十九届四中全会进一步明确了“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的现代化治理要求。以此为据，若要充分保障全体国民的健康、解决上述矛盾、实现对国民健康的根治和善治，就有必要在有关国家治理的总体部署和框架内，解决国民健康事业发展的“一头两翼”问题：“一头”即实现国民健康治理现代化；“两翼”则是国民健康的治理模式和治理方式，即在内容上实现健康治理模式转型和优化升级，在形式上全面推进国民健康治理方式的法治化。

　　实现国民健康治理现代化，在内容上须实现健康治理模式的转型和优化升级。长期以来，国民健康领域的基础性问题是影响全局的体制机制问题，其本质是治理模式困局。我国传统的“健康治理模式”本质上是“医药卫生管理模式”，该种模式的总体特征是：以疾病应对为导向，以医药卫生行政部门为主体、以行政管理为手段，国民健康体系碎片化，卫生服务体系不完整、提供不充分。实践证明，这种模式已经脱离于时代条件和社会需求，甚至违背科学规律和社会规律，因而必然产生上述社会矛盾。目前，国民健康治理模式转换升级的时代条件已经具备。新模式应当具备的特征是：以健康需求为导向，遵循健康科学规律和社会科学规律，具备全方面、全周期的健康服务体系及相应的管理体系，尽可能系统地整合各种健康保障资源，能够动员整部国家机器和全社会的力量共同治理。这种从“以事为本”到“以人为本”、从“疾病应对”到“健康保障”、从“卫生领域单兵突进”到“各领域协同推进”、从“医药卫生行业管理”到“国民健康综合治理”的新模式，既符合世界卫生组织关于健康发展道路的最新研究认识（即“健康入万策”），也符合我国新时代的国民健康政策和时代潮流。

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