国外行政监察专员制度考察

　　行政监察专员制度对推进传统行政监察制度的发展进步具有现实价值。纵观国外行政监察制度的演变和发展、特征和功能、模式和做法,可以发现其具有适应资本主义政治体制的特征和功能,但面对当今世界政治不断变革和多元发展的局面,也暴露出了自身的不足和缺憾。

　　长期发展中

　　形成鲜明特征

　　行政监察专员制度是对传统行政监督制度的重要补充和创新发展。行政监察专员制度通常由宪法规定、专门法调整、立法机关颁布和实行。在宪法规定的职权范围内,行政监察专员有权对公众申诉的政府部门违法行政和不当行政行为独立开展调查监督,是一种比较成熟和相对特殊的监察模式和制度。

　　行政监察专员制度200多年的发展历程主要分为三个阶段。第一阶段是18世纪至19世纪的孕育和形成期。行政监察专员制度在瑞典发端。第二阶段是20世纪初至50年代的初步发展期。行政监察专员制度从瑞典逐渐扩散到芬兰、丹麦。第三阶段是20世纪60年代至今的快速发展期。有关制度开始在全球迅速发展,出现了英国的议会行政监察专员、法国的调解专员、德国的申诉专员、西班牙的公共防卫专员、希腊的行政专员等制度。

　　国外行政监察专员制度一般具有以下特征。

　　一是具有较高的权威性。行政监察专员大多是由议会选举产生或由行政机关首长任命的高级官员,具有较高的权威性。虽然一些国家的企业和行业协会也建立了类似的制度,但因为有关人员不是由议会或政府首脑任命,不能列入行政监察专员的范畴。

　　二是拥有较强的独立性。行政监察专员独立行使职权,可以不受行政机关、司法机关、党派力量、社会组织、利益集团或其他组织的影响和干涉。为防止其受到行政机关或有关部门的支配和制约,一般情况下,行政监察专员的预算经费、人员编制等都由议会单独审批。国外的行政监察专员一般实行任期制,除非出现违法乱纪或者道德败坏等严重不良行为,或被议会集体表决要求罢免外,在行政监察专员任期内不得解除其职务。

　　三是资质的特定性。西方国家特别是英国比较重视行政监察专员个人的道德品质和社会声望,并要求其具有丰富的行政工作经验和高水平的行政业务能力。行政监察专员体系的工作人员一般都来自法律界和政府机构,在资质方面具有较强的特定性。

　　四是职权范围的宽泛性。行政监察专员主要监督行政机关及其工作人员的行政行为,也会扩展到公共企业和其他公共组织,少数国家的行政监察专员还会对法院、检察院进行监督。行政监察专员既受理公众对行政机关及其工作人员的违法行政行为的申诉,也受理对不合理或不当行政行为的申诉。行政监察专员的工作方式灵活多样,可以直接受理公众的申诉,也可以根据案件线索主动展开调查。

　　五是权力行使的强制性。行政监察专员有权进入政府机关和部门或其他公共机构的所有办公场所进行调查取证,要求有关部门提供所需记录和文件。涉及专业技术知识或复杂的投诉事务时,行政监察专员有权要求相关专家提供必要支持,甚至命令警方介入调查。

　　六是处理措施的实效性。行政监察专员对所调查案件的处理措施具有相当的权威性和有效性。如果其意见建议没有得到充分重视和采纳,行政监察专员既可以向行政机关首长或立法机关报告,也可以向所有相关行政机关、新闻媒体和公众等公开调查处理结果,迫使有关机构采取措施解决问题。

　　具有独特价值取向

　　和典型运行模式

　　行政监察专员制度兴起并被广泛接受主要是由于其具有独特的价值取向和功能。瑞典议会最初设置行政监察专员是出于两个目的:一是监督公共行政和司法实践;二是保证公民的基本权利和自由免受公共行政的侵犯。而行政监察专员制度在发展过程中逐渐具有了三大功能:一是行政争端解决功能,主要指行政监察专员可以采取非司法方式解决行政机关与普通公民之间的行政争端;二是完善法治功能,主要指监察专员通过约束政府权力,弥补司法系统对行政权约束的不足,完善法治;三是保护人权功能,主要指行政监察专员通过为普通公民提供及时救济,保护公民的相关权利。

　　国外行政监察专员制度主要有以下三种典型运行模式。

　　第一,代议机关内部的行政监察模式。代议机关内部设立的监察机构称为议会行政监察专员。瑞典规定从议会中选举产生一名行政监察专员,代表议会监督行政机关和官员,同时可以调查民众对法院和公共行政机构的投诉。

　　第二,行政机关内部的行政监察模式。许多国家通过在行政机关内部设置行政监察机构来行使行政监察职能。此模式属于政府内部监察机制,是对行政机关及其工作人员执行法律、法规及其所做出的决定进行监督,促进政府行政效率的提高,对公务员的违法乱纪行为进行查处。采用此模式的国家主要有美国、日本等。

　　第三,监审合一的行政监察模式。在这种模式下,行政监察与审计监督是一个有机系统,二者相互配合。监察机构查办国家公职人员的违法乱纪案件时往往涉及经济问题,需要审计部门提供协助。基于此,韩国、波兰等国家将行政监察机关与审计机关合二为一,形成了监审合一模式。例如,韩国的最高监察机关是监察院,整合了监察和审计职能,独立于议会和政府,只受总统领导。

　　多重缺陷阻碍进一步发展

　　通过考察其发展历史和现状,我们可以发现国外行政监察专员制度还有许多缺憾和不足之处,主要表现为以下方面。

　　首先是资源的局限性。为确保权威性,有关国家对行政监察专员队伍的人数、规模进行了严格控制。有资格担当行政监察专员的必须是“精选出来的少数”。瑞典作为行政监察专员制度的发源地,至今也仅有少数代表性行政监察专员统筹全国的监察工作,这样就难以对数量众多的行政行为和公务员实施有效监督。

　　其次是职权的局限性。行政监察专员制度属于事后监察,无法发挥预防功能。行政监察专员没有最终决定权,而且多数行政监察专员是被动等待投诉上门。另外,行政监察专员的监察对象通常不包括部长级以上的高官,这就意味着他们只拍苍蝇不打老虎。从世界范围来看,行政监察专员制度尚未得到充分运用,行政监察专员职权尚未得到充分发挥。

　　最后是程序的局限性。议会转介制度经常造成行政监察专员的监察程序延误或受阻。英国、法国等国家在行政监察专员制度中明确规定公众的投诉必须经由议员转介给行政监察专员,即议会转介制度。这一制度的初衷在于通过限制向行政监察专员投诉的案件总量来提高办案效率,加速投诉的处理进程。但是,现代政府的发展和完善,使得公民寻求救济的方式愈加多样化,议会转介制度人为地阻隔行政监察专员和民众,影响了行政监察专员优先处理积压案件的原则,同时也造成了因转介程序延误处理申诉案件。可见,这种模式已经不能适应当前行政监察专员制度的发展趋势。

　　(本文系教育部人文社科一般规划项目“基于个人有关事项报告的领导干部廉政风险预警与防控处置机制研究”(19YJA810006)、湖南省社会科学成果评审委员会项目“基于个人重大事项报告的领导干部廉政风险识别与防控机制研究”(XSP18YBZ050)、湖南省社科规划基金课题“基于廉政文化建设实效评估的基层干部自律防控机制研究”(17YBA366)阶段性成果)

　　(作者单位:湖南城市学院管理学院、湖南省新型城镇化研究院省级专业特色智库)

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