建立解决相对贫困的长效机制

　　按照中国现行贫困标准,截至2018年底,全国农村贫困人口总数为1660万人,贫困发生率降至1.7%。随着2020年的到来,我国的绝对贫困将全面消除,脱贫攻坚战的阶段性目标将如期完成。在此背景下,党的十九届四中全会明确提出:“坚决打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制。”这一表述为2020年后的脱贫工作指明了方向,也标志着我国脱贫攻坚的重心将从消除绝对贫困转向解决相对贫困。那么,如何建立解决相对贫困的长效机制,又如何将新阶段的脱贫攻坚与乡村振兴进行统筹衔接,都是亟待解决的重大现实问题。

　　从绝对贫困转向

　　相对贫困

　　我国当前对贫困人口的识别主要采用的是以收入为指标的绝对贫困线(即按2010年不变价的每人每年2300元)。在收入维度外,我国也提出了“两不愁、三保障”的扶贫标准,即稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障,但这一标准目前仍未量化。可以说,中国现行的脱贫标准强调的仍是绝对贫困,目标是帮助贫困人口摆脱生活困境,满足最基本的物质需要。2020年以后,我国减贫将步入由绝对贫困转向相对贫困、收入贫困转向多维贫困的新阶段,相对贫困和多维贫困将成为新的贫困存在形态。

　　第一,解决相对贫困是中国进入高质量脱贫阶段的重要体现,更是“后脱贫时代”的主要攻坚方向。第二,相对贫困实质上仍然体现为个人收入与社会平均收入的差距较大。按照国际通用的衡量标准,相对贫困人口通常是指收入低于社会人均收入(或中位数收入)一定比例(如50%)的人群。目前我国尚未制定全国统一的相对贫困标准,但已有不少省份提前明确了本地区的“相对贫困标准”。如2016年,广东省以本省2014年农村居民人均可支配收入的33%(即人均4000元)作为新的扶贫标准,同时认定相对贫困人口176.5万。由于中国区域经济发展差异明显,全国统一的相对贫困标准或将难以制定,未来的相对贫困标准将根据各区域具体情况分区制定,并且有一定的弹性区间。第三,在注重解决相对贫困的同时,“后脱贫时代”的攻坚工作要更为重视多维贫困标准,特别是在农村义务教育、基本医疗、住房安全的“三保障”上要进一步下功夫,提高保障标准,同步减少相对贫困与多维贫困。

　　面向更高层次的脱贫目标

　　构建解决相对贫困长效机制就是要建立能长期稳定运行并发挥扶贫功能的制度体系。这一机制是我国在解决绝对贫困之后的更高层次脱贫目标的内在要求,是为满足新时代人民日益增长的美好生活需要,彰显了我国以人民为中心的发展理念。建立解决相对贫困的长效机制,这既由相对贫困本身特征所决定,同时也与中国城乡二元结构和区域发展不平衡密切关联。过去10年间,我国农村20%最低收入人口的相对收入水平是下降的,且城镇贫困、农民工贫困等问题逐渐凸显,这些问题交织叠加在我国消除绝对贫困和全面建成小康社会的进程中,极大影响了短期内的减贫成效。

　　随着中国经济进入高质量发展新阶段,相对贫困人群的需求也更为多维,除收入差距外,对教育、医疗等其他维度的需求更为迫切,而目前中国对农村相对贫困人群的社会保障制度供给仍较为有限。构建解决相对贫困的长效机制离不开中国城乡劳动力市场、财税体制和社会保障等一系列制度改革的支持。随着绝对贫困的消除,扶贫工作的投入力度、工作强度和社会各界的关注程度可能会下降,易于造成后脱贫时代脱贫工作的断档和懈怠等情况,同样有必要建立解决相对贫困的长效体系来规范脱贫工作的内容、范围和程序,使扶贫成为常规性工作。

　　以实施乡村振兴

　　战略为契机

　　2017年10月,党的十九大提出实施乡村振兴战略,这既是新时代做好“三农”工作的总抓手,也是“后脱贫时代”减缓相对贫困、实现共同富裕的必然选择。2018年,中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确提出:“加快建立健全缓解相对贫困的政策体系和工作机制,持续改善欠发达地区和其他地区相对贫困人口的发展条件,完善公共服务体系,增强脱贫地区‘造血’功能。”2019年中央经济工作会议更是提出,要集中兵力打好深度贫困歼灭战,政策、资金重点向“三区三州”等深度贫困地区倾斜。可见,缓解相对贫困不仅是我国扶贫脱贫工作的新目标,也是实施乡村振兴战略的内在要求和长期任务。以实施乡村振兴战略为契机,可以从以下几个方面入手,探寻建立解决相对贫困的长效机制。

　　第一,构建以“相对贫困线+致贫原因”的精准识别机制。精准识别相对贫困人口是建立解决相对贫困长效机制的出发点。考虑到相对贫困人口的收入水平相对较低,且致贫因素复杂,可建立“相对贫困线+致贫原因”的城乡多维一体化精准识别机制。这一机制要求在识别相对贫困人口时,不仅要以相对贫困的收入线为衡量依据,还要将收入和致贫因素相结合,从多个角度精准定位相对贫困人口。对于相对贫困线的制定,应充分考虑区域和城乡差别,根据经济发展水平、城乡差距、乡村振兴战略实施状况和贫困人口分布特征等,制定差异化的相对贫困线标准。

　　第二,推动乡村振兴与解决相对贫困的有机衔接,构建可持续稳定脱贫机制。2019年中央一号文件指出,做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接,对摘帽后的贫困县要通过实施乡村振兴战略巩固发展成果,接续推动经济社会发展和群众生活改善。这对2020年后解决相对贫困提出了新的要求,也为乡村振兴与解决相对贫困的有机衔接指明了方向。经过多年的扶贫与脱贫实践,我国的脱贫攻坚工作积累了大量的成功经验和有效做法,应将这些典型经验和做法与乡村振兴有机整合,构建“后脱贫时代”的可持续稳定脱贫机制。

　　第三,持续推进城乡公共服务均等化,完善相对贫困区域的社会保障制度。教育、医疗等城乡公共服务差距是制约相对贫困群体减贫的关键瓶颈,应以乡村振兴为契机,建立健全城乡一体化的公共服务体系。尤其是完善相对贫困地区的社会保障制度,逐步提高农村养老、医疗、教育等领域的保障水平,把构建解决相对贫困的长效机制与完善基本公共服务体系紧密衔接起来。

　　第四,建立“政府—社会—市场”三方协同的相对贫困治理机制。当前,我国脱贫攻坚的驱动力主要来自政府的动员和政策要求,考虑到相对贫困具有长期性、复杂性、多维性等特征,必须通过长效、稳定的制度框架来保障解决相对贫困机制的可持续性问题。这要求继续发挥政府主导作用,同时借助社会和市场的力量,鼓励多方参与贫困治理,形成“政府—社会—市场”三方协同的相对贫困治理机制。

　　第五,建立解决相对贫困的监督与考核评价机制。一是需要建立相对贫困区域减贫政策的监督机制,跟踪相对贫困人口的减贫过程,确保减贫资源合理用于相对贫困人口,同时对脱贫与返贫情况进行监督管理,切实提升减贫实效。二是建立解决相对贫困的考核评价机制,以可持续脱贫为标准,针对相对贫困人口的脱贫质量进行考核评价,实现相对贫困人口实现高质量脱贫。

　　(本文系国家社科基金项目“精准扶贫视角下提升对口支援政策减贫效应的机制创新研究”(17CJL032)、山东省社会科学规划研究项目“对口支援政策的减贫效应及优化路径研究”(16DJJJ15)阶段性成果)

　　(作者单位:山东师范大学经济学院)

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