加强制度供给 支撑乡村振兴战略

　　实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。推进乡村振兴，加强制度供给体系建设是关键。2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要“强化乡村振兴制度性供给”，并明确要求“到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成”。2019年，中央“一号文件”进一步提出，全面深化农村基本经营制度、农村土地制度和集体产权制度等改革，激发乡村发展活力。正如习近平总书记所强调的，要向改革要动力，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。其中，“人、地、钱”是乡村振兴的关键要素。我们应以强化活化乡村的制度供给和城乡融合的体制机制创新为支撑，消除阻碍城乡要素合理流动的机制缺陷，从而激活主体、激活要素、激活市场，推动城乡要素自由流动和平等交换，促进城乡公共资源均衡配置，建立健全城乡融合发展体制机制和制度支撑体系。

　　从制度供给来看，要素均衡流动是核心。乡村振兴是区域—城乡发展的重要组成部分，其关键是解决要素流动的问题。长期以来，资金、土地、人才等各种要素单向由农村流入城市，已造成农村严重“失血”“贫血”。究其原因，城乡“二元”分治扭曲了生产要素价格，阻碍了要素自由流动，促使劳动力、土地和资本等要素单向流向城市，导致城乡发展不平衡。目前，我国乡村存在的诸多问题，也大多根源于城乡“二元”结构及其制度安排。因此，顺应城乡关系历史性变化和乡村发展新机遇，强化“人、地、钱”三大要素的有效制度供给，实现城乡资源要素均衡流动，是乡村振兴的重要保障。

　　就“人”来说，需要推进城乡同权同利，强化人才培育引进。习近平总书记指出，“乡村振兴，人才是关键”。强化乡村振兴的人才支撑，并非简单的乡村人力资本提升和改造，要处理好“走出去、过得好、引进来”的关系。在保障农民土地权益等成员权益基础上，以同权同利为目标创新户籍制度，构建户籍一元管理制度、成本多元主体共担机制，加快农业转移人口稳步有序市民化长效机制，让进城者顺利“走出去”；持续推进农村基础设施提档升级，缩小城乡教育、医疗、养老、公共文化等基本公共服务差距，重点建设农村“三留守”和困境儿童关爱服务体系，让留村者能够“过得好”；顺应农村产业发展形态、生产方式和价值链条转变趋势，强化乡村人才“引用育留”机制，通过示范、学习、合作、参与，提升农民人力资本和经营能力，完善与乡村振兴相适应的村社新型带头人。同时，畅通智力、技术、管理下乡通道，建立有效激励机制，吸引人才进入乡村创业和从事农业经济活动，把愿意入村者“引进来”。另外，应规避依托优惠补贴等差别性政策培育乡村新型主体、龙头企业和鼓励回村创业问题。

　　就“地”而言，需要健全完善产权制度，加快要素市场化配置。在乡村振兴过程中解决“地”的问题，关键是坚持完善集体产权制度改革和要素市场配置，深化农村土地制度改革，建立健全土地要素城乡平等交换机制，加快释放农村土地制度改革红利。坚持农村基本经营制度，稳步推进农村土地制度改革，适时、稳步推广农村“三块地”制度改革，盘活提升农村承包地、宅基地、集体建设用地等土地资源价值。巩固和完善农村基本经营制度，全面推进承包地“三权分置”改革，探索完善承包权有偿退出和经营权抵押担保机制，促进土地经营权有序流转；建立现代农村集体产权制度，扎实推进集体经营性资产股份合作制改革，探索建立符合市场经济要求的集体经济运行机制，保障农民财产权益并壮大农村集体经济；改革宅基地无偿分配制度，对超占部分收回或有偿使用，探索落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权；多种方式盘活农村闲置房屋和宅基地，提高资源配置效率。

　　就“钱”而论，需要公共财政倾斜保障，构建多元投入格局。解决“资金”要素，关键是解决公共财政保障和投融资渠道拓宽问题。因此，我们应当完善财政投入保障制度、供给结构优化和涉农资金统筹整合长效机制。乡村投融资机制的建立和调适，应当形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，以完善投入力度不断增强、总量持续增加的“财政”要素制度体系。公共财政预算应向农业和农村倾斜，加快补齐发展短板。建议强化公共财政倾斜力度，健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应；应以农业质量效益和竞争力提升为目标，加快建立新型农业支持保护政策体系，强化绿色生态导向，深化农产品收储制度和价格形成机制改革，完善农业补贴制度，提高农业支持保护效能；坚持农村金融改革发展的正确方向，健全适合农业农村特点的金融体系，推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求；明确政策边界，完善和落实融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策，发挥好工商资本的积极作用；拓宽投融资渠道，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制。

　　由于“人、地、钱”制度并非相互割裂而是彼此关联，因此应强化制度创新、政策协同和机制联动。我们不仅要抓好“人、地、钱”等关键环节制度供给，破除一切体制机制性障碍，而且要避免因制度政策不协调、机制混乱而引起的冲突内耗、收益递减问题。深化制度体系的整体性、系统性和协同性，既是执行中央顶层制度设计的客观要求，也是构建乡村振兴制度支撑体系的关键内容。

　　（作者系华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心教授）

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