预防接种异常反应补偿的救济途径

　　预防接种是提高公众健康最为安全、有效、经济的公共卫生措施。疫苗既是公益药品，也是危险物品。由于疫苗的危险物属性，异常反应难以完全避免。如何公平地分配异常反应补偿责任，如何保障异常反应受种者获得公平补偿，是现代社会风险治理不得不面对的法律问题，也是《疫苗管理法》的重要内容。

　　《疫苗管理法》贯彻及时、便民、合理原则，建立了预防接种异常反应补偿制度，为预防接种异常反应受种者及时获得补偿提供了法律保障，接种者有义务承担补偿责任，受种者有权利获得补偿。

　　依法保障异常反应受种人的救济权利

　　预防接种是提高公众健康最为安全、有效、经济的公共卫生措施。疫苗既是公益药品，也是危险物品。由于疫苗的危险物属性，异常反应难以完全避免。尽管异常反应属于偶发医疗事件，但有“魔鬼抽签”效应，其敏感性备受社会关注。如何公平地分配异常反应补偿责任，如何保障异常反应受种者获得公平补偿，是现代社会风险治理不得不面对的法律问题，也是《疫苗管理法》的重要内容。

　　预防接种异常反应是指合格的疫苗在实施规范接种过程中或者实施规范接种后造成受种者机体组织器官、功能损害，相关各方均无过错的药品不良反应。补偿异常反应受种者既是现代社会应对风险的一种基本方式，也是对受种者的人道主义关怀。异常反应补偿制度服从风险治理和社会连带的内在逻辑，贯彻了公平分担原则，体现了以人为本精神。

　　在《疫苗管理法》出台之前，我国的预防接种异常反应补偿制度存在一些问题，突出表现为异常反应告知义务与知情权信息不对称、异常反应认定标准过严、补偿范围过窄、补偿标准不统一、补偿费用保障不力、补偿程序繁琐等。《疫苗管理法》贯彻科学、及时、便民、合理原则的要求，建立了疑似预防接种异常反应检测、报告、调查、诊断、鉴定制度，确立了相关主体的告知义务，赋予受种者知情权；将“不能排除”异常反应的情形纳入补偿范围，体现了风险社会最大限度地减少受害人不幸的宽容精神；实行国家标准的补偿范围目录管理制度，并根据实际情况进行动态调整，便于将精神损害纳入补偿范围，避免了一次性补偿的制度刚性，照顾到了受种者补偿后特殊情况的个别化处理；由国家制定统一的补偿标准，避免由省级政府制定标准的显著差异性，让受种者感受到公平正义；由国家建立统一的费用保障体制，避免责任主体偿付不能，让受种者能得到足额补偿；由国家建立统一的补偿程序，避免次生问题发生，让受种者有权依法定程序及时得到补偿；鼓励疫苗企业通过商业保险等多种形式对预防接种异常反应受种者予以补偿，分散了疫苗企业的经营风险，有利于促进疫苗的生产发展，提高疫苗供给水平。

　　异常反应补偿权利人的救济方式

　　我国预防接种异常反应补偿实行双轨制，在双轨制下，承担补偿的责任主体不同，受种者的权利救济途径也不相同。国家免疫规划疫苗预防接种异常反应补偿属于国家补偿范围，受种者与国家之间建立的是一种公法关系，补偿费用由省、自治区、直辖市人民政府财政部门在预防接种经费中安排。当出现预防接种异常反应时，受种者有请求补偿的权利，补偿机关有补偿的义务。当异常反应争议发生时，接种单位或者受种者可以请求接种单位所在地的县级人民政府卫生主管部门处理。当受种者认为补偿的权利受到补偿机关侵犯时，可以通过行政复议或者行政诉讼解决异常反应补偿纠纷。实务中也有先请求国家补偿，或先提起行政诉讼，再提起民事诉讼的情况。国外的经验是允许并行的程序请求权存在，但民事补偿总额中需要扣除国家补偿部分。由于我国以前采取省级政府为主的补偿管理体制，《疫苗管理法》通过以后，法律要求建立以国家为主的补偿管理体制，相关部门应该加快制定配套规定，细化法律规定，特别是要建立受种者行使补偿权利的救济制度体系。

　　非国家免疫规划疫苗预防接种异常反应补偿属于民事补偿范围，受种者与疫苗企业之间建立的是一种私法关系，补偿费用由疫苗企业负担，国家鼓励通过商业保险等多种形式对预防接种异常反应受种者予以补偿。由于《疫苗管理法》是立足于公法规范的制度设计，并没有直接规定异常反应受种者获得补偿的实体请求权和程序请求权，受种者实体请求权的确立和程序请求权的行使需要转介到民法领域。民法领域与非国家免疫规划疫苗预防接种异常反应补偿密切相关的制度较多，有合同法上的附随保护义务、物的瑕疵担保义务，侵权责任法上的无过错归责原则，侵权请求权、绝对请求权、人格权请求权。上述解释有的有法律明确规定，有的只是一种法律学说，且人们对上述解释具体含义的认识也不一致，使受种者选择权利救济途径困难，造成这种局面的原因是合同法向侵权责任法领域延伸，侵权责任法向合同法领域扩展的结果。为解决当事人诉的选择困难，法律赋予当事人在责任竞合条件下自主选择的权利。由于侵权责任法对精神损害补偿有明确规定，而传统合同法观念排除精神损害补偿，故司法实务中当事人一般选择侵权责任之诉，多数法院也是依据侵权责任法的规定作出裁判。由于合同之诉与侵权之诉的程序构造不同，受种者在选择诉的类型时比较困难，《疫苗管理法》通过以后，应贯彻及时、便民、合理原则的要求，尽快建立能切实保障受种者补偿权利实现的诉讼制度体系。

　　异常反应补偿救济制度的发展方向

　　我国的疫苗种类双轨制和疫苗补偿双轨制是现阶段适合国情的一种制度安排，但具有过渡性质，不是疫苗未来发展的方向。国家正在推动将非国家免疫规划疫苗逐步并入国家免疫规划疫苗的规划，单轨制是我国疫苗发展的未来方向，但双轨制在很长时间内还会存在。

　　实际上，无论是采用单轨制的国家，还是采用双轨制的国家，都建立了比较完善的异常反应补偿制度，归纳起来有四种模式。第一种模式是以英国为代表的政府财政补偿模式，补偿费用由政府通过财政预算予以保障。第二种模式是以美国为代表的税收基金补偿模式，补偿费用由政府通过征收疫苗税建立的专项税收基金予以保障。第三种模式是以瑞典为代表的保险基金模式，补偿费用由疫苗企业购买保险的方式予以保障。第四种模式是以日本、法国为代表的混合模式。日本的混合模式分为免费疫苗和自费疫苗预防接种异常反应补偿两类。免费疫苗预防接种异常反应补偿费用由各级政府按照比例负担，补偿费用由中央主管部门管理和支付。自费疫苗预防接种异常反应补偿费用由疫苗企业和中央主管部门按比例共同负担，补偿费用由中央主管部门管理和支付。法国的混合模式不以疫苗分类为标准，而以接种单位的法律性质为标准。公立医院接种疫苗的异常反应补偿属于行政法的调整范围，由国家财政补偿，出现补偿纠纷时，受种者可以提起行政诉讼。私立医院接种疫苗的异常反应补偿属于社会法调整范围，由国家承担社会连带责任，受种者可以同时或者相继通过行政和民事诉讼渠道获得救济，唯一的要求是受种者所获得的补偿之和不超过损失之和。

　　上述模式都是建立在风险理论基础上的救济制度安排，而风险理论是一种社会理论，不是个人自治理论。风险理论建立在疫苗作为公共物品的社会属性和疫苗作为危险物的自然属性之上。社会既是强制预防接种疫苗的直接受益者，也是自愿预防接种的反射利益获得者，由疫苗企业独自承担自愿预防接种的全部补偿责任并不完全符合社会正义的要求，也不符合风险治理的一般规律。基于各国传统不同，具体模式各异。最早建立福利制度的英国采用国家补偿的单一制模式符合其法治传统。市场观念和税收观念发达的美国将这两种观念结合在一起建立由政府负责的单轨制模式，满足了美国人民的正义观。通过社会保险方式分散疫苗风险是福利国家精细化的一种新形式，瑞典建立由保险基金补偿的单轨制模式符合发达福利国家的传统。日本利用其发达的行政能力建立由政府保障补偿的双轨制，通过公法吸收私法的方式，既分散了疫苗企业的经营风险，也减少了受种者的救济负担。行政法院发达的法国将自由的价值注入到异常反应补偿双轨制之中，通过行政和民事之诉的兼容性构造，充分保障了受种者诉的选择自主权，形塑了具有制度弹性的补偿制度。

　　《疫苗管理法》采用异常反应补偿双轨制，但该法是以公法规范为基础的制度设计，受种者的实体请求权和程序请求权依赖其他法律、行政法规的规定，而其他法律和行政法规的规定并不能完全满足受种者补偿权利救济的需要，必须建立配套的救济制度体系。从疫苗未来发展方向的角度考虑，宜以风险理论和社会正义理论为基础，遵循风险分担原则，在国家免疫规划疫苗预防接种异常反应补偿方面，建立中央政府与地方政府分担补偿费用的体制；在非国家免疫规划疫苗预防接种异常反应补偿方面，建立中央政府与疫苗企业分担补偿费用的体制；尝试将异常反应补偿纳入社会保障体系，并在有条件的地方先行先试，取得经验。

　　（作者单位：华南理工大学法学院）

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