社会变迁中基层社会治理体制机制创新

　　基层社会治理是国家与社会有效协作，进而维系社会秩序、规范社会行为、促进社会和谐的过程。基层社会的治理业态是国家治理模式的具体体现，基层社会治理秩序是国家治理能力的直接表达。

　　构建基层治理秩序的现实要求

　　有学者曾以超稳定社会结构来阐释传统中国社会独特的社会形态和演进机制，以及中国传统社会获得超稳定性的原因。无疑传统中国社会结构的超稳定性是以基层社会，尤其是乡村社会的有效整合为前置条件的，基层社会的稳定性对整个中国社会稳定起到了压舱石的作用。事实上，无论是通过行政权力的介入抑或意识形态的传播对基层社会进行的秩序塑构和认同凝聚，都是对国家统治有效性的具体考量。事异则备变，国家治理的实现形式必然以社会结构的变迁为逻辑依据。

　　伴随着传统的士农社会向现代工商社会的转型，基层社会的同质化向主体多元化、利益多样化嬗变日趋明显，转型期的冲突和矛盾也呈现叠加状态，社会结构松散化趋势亟待逆转。在农村社会，土地资源获益在农民收益中所占比重日趋降低，农民对土地的依赖性衰减，基于生产而存在的共同体趋于解体。与之相对应，快速的城镇化进程，农村人口大量流入城镇，改变了城乡的社会结构，还有大量农民流动于城乡之间，农村居民之间共同的利益联系日益减少，农村社会结构也趋于松散，农村社会的整体性快速解体。可以说，无论是在城市或者乡村，以礼制和伦理为联结机制的自秩序共同体已趋于解体，进入了社会原子化的时代，基层社会治理的内生机制严重不足。

　　在这样的社会背景下，社会秩序的维系更加依赖于国家权力的介入和扩张。一方面，社会治理成本越来越高，国家不堪重负，国家权威不断耗散。另一方面，国家原有的权力运行轨迹和以约束性的行政介入方式进行社会整合和社会动员的效力在递减，国家权力也有内卷化的发展趋势。正如周雪光所言“日益多元的社会与现有权力制度间的张力仍是未来中国面临的一个重要挑战”。所以，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，迫切需要通过体制机制创新进而建构新的治理秩序，以实现对基层社会进行结构再整合和认同再凝聚。

　　体制机制创新的理论逻辑

　　体制机制创新的理论逻辑：厘清国家与社会关系。社会治理的过程既是社会秩序的再造过程，也是释放社会流动性，最大限度激发全体社会成员的创新能力和创新活力的过程。社会缺少活力的原因主要是两个方面：一是来源于国家权威对社会自主性的压缩，导致社会活力没有生长空间，社会内生机制匮乏。二是源于国家权威无法对社会进行有效整合，社会处于松散、无序的状态，社会既可能陷入集体行动的困境，也可能存在溃败风险。改革开放的实践就是国家向社会释放空间进而减少体制性成本的过程，而近年来社会领域的一些无序和失范则与国家权威在社会领域的缺失或行使不当不无关系。在国家与社会二元分立的基础上，无论是国家中心主义抑或是社会中心主义，都无助于解释和构建基层社会治理秩序。所以，我们必须破除国家与社会二元对立的误区，国家与社会决不是对立关系，而是一体两面的共生共存关系，社会自主空间的扩大决不意味着国家权威从社会退出，而是换了另一种方式的存在。

　　事实上，“社会既可以被国家改造，国家也深受社会的影响”。国家力量是社会整合的主导力量，只是不同的时代国家权力介入社会的方式方法以及国家权威的实现形式有差异，缺少国家力量的社会必然是失范和无序的，缺少国家权威是难以实现社会有序发展的，国家应当扮演社会的守护者角色。中国传统社会即使存在“皇权止于县政”，但也仅是作为国家正式的政权组织没有设置到乡村，但依靠治理制度建构和供给、由乡村精英进行权力代理、意识形态传播等方式和载体，也实现了国家权威向基层社会的贯彻和渗透。从这个意义上讲，体制创新的首要问题就是改进国家和社会的关系，在国家权威和社会自主性之间找到均衡点，从而使各行动主体分工协作、形成合力去构建合理的社会发展秩序，实现国家权威和社会自主性之间的良性互动。

　　体制机制创新的实践逻辑

　　体制机制创新的实践逻辑：基层社会治理结构的重塑。基于结构功能主义的视角，社会就是各个要素构成的一个系统，而在这一系统中行动主体的关系和行动策略无疑起到关键的作用。基层社会治理的行动主体主要是党政、基层群众性自治组织、社会力量，这些行动主体的地位及其扮演的角色，并通过各主体功能作用的发挥进而实现社会治理的演进发展。社会治理的过程就是国家权威对社会秩序的塑造过程，也就是处于国家权力末梢的基层党组织和基层政权机关规范、引导社会内生力量的发展，进而实现国家权力运行逻辑与社会自主运作逻辑的规范状态，从而发挥多元化主体整体功能的过程。

　　在传统的基层社会治理力量已经碎片化、现行的社会治理力量有效性不足的新的历史情境下，迫切需要党政以新的组织方式协调各种力量和要素，塑造价值认同和情感认同，进而实现有效社会凝聚和再组织化。通过政策制定或政策实施从而形成正确的社会导向，解决基层社会治理的抉择问题：从管理型政府向服务型政府的转变，强化公共服务和社会治理功能，培育社会力量发展，强化道德教化，塑造集体良知，形成一种政府和社会互嵌型共治权力结构；建构常态化的政治吸纳机制，拓展基层社会的民意表达和聚合渠道，实现国家管理秩序和社会秩序的耦合。

　　体制机制创新的目标设置

　　体制机制创新的目标设置：自治法治德治相得益彰。自治其核心含义是指社会自秩序的形成、维系及其运转、调适。我国社会长久以来一直就有自治的传统，即使是改革开放前，我国基层社会也是有自治功能的。在当前的制度设计下，自治主要是指基层群众自治。作为国家的制度性安排，基层群众性自治制度发轫于20世纪80年代。从1982年确定村委会的宪法地位，到确定基层群众自治制度为我国四项基本政治制度之一，基层群众性制度无疑成为中国基层社会最基本的治理制度框架。党的十九大报告提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，提出“三治合一”的基层社会治理思念。在新的时代背景下，就是要赋予基层群众自治作为一种治理理念和治理机制新的实践内容和价值内涵，进一步激发基层社会的内生性治理力量。

　　法治的精神和法律规则既是国家权威的体现，也为基层群众自治提供了范式指导和制度约束。德治，其既是基层社会治理的价值归旨，也表明基层社会治理必须以增强归属感、幸福感、安全感为其质的规定性，所以德治既是规范体系，也是信仰体系，德治相较法治更具有基础性和前提性。构建自治、法治、德治“三治合一”的基层社会治理机制，既是中国从古至今的实践经验总结，也是对域外国家的实践经验借鉴，只有自治、法治、德治相互融合并发挥整体功能，才能实现基层社会治理的现代化。

　　(本文系国家社科基金一般项目“农村‘空心化’背景下基层党组织凝聚力建设研究”（15BDJ031）阶段性成果)

　　（作者单位：民政部社会事务司）

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