构建“三治融合”的新型乡村治理体系

　　乡村治理是国家治理的基础，乡村的有效治理是实现乡村全面振兴、决战决胜脱贫攻坚的关键。2017年10月28日，党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”2018年1月2日，中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》中提出：“乡村振兴，治理有效是基础……建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。”2019年6月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，使得乡村治理体系改革已具备成熟的政策框架。从学理上讲，自治、法治、德治是维持乡村治理格局良性运转的不同治理方式。在构建当代中国乡村治理体系的新时代，自治、法治、德治三种治理方式相辅相成，缺一不可。聚合自治、法治、德治三者动能，形成共建、共治、共享的治理格局，是乡村治理现代化的发展方向。

　　党的十八大以来，我国乡村治理工作取得了一定成就，乡村治理内容不断丰富，手段不断创新，体系不断完善，但是新时代乡村治理仍面临以下困境：一是乡村场域制度供给不足。从党的十九大报告提出“健全乡村治理体系”的宏观目标到《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，党和国家就如何加强和改进乡村治理提出具体意见，为乡村治理铺设了一个完备的政策、法律框架。但是乡村制度建设还是处于较为落后的状态，如符合区域特色的乡村制度供给不足。二是囿于村民监督意识不强，制约权力的渠道不多，如何有效地开展村级民主监督工作是一个突出的难题。三是村民自治没有与社区建设有机地结合起来，各自为政，遵循不同的治理逻辑与任务。村民自治与农村社区建设在管理体制和运行机制上都有着较大的区别，这种区别可能在实践中诱发新的冲突，如社会公共服务供给体系与村民自治组织体系的不兼容。四是乡村治理没有同农村社会稳定有机结合起来，仍然存在非法势力把控村委会换届选举、侵吞集体资产等严重干扰村民自治和乡村秩序的现象。

　　为了破解乡村治理存在的现实困境，巩固党在农村的执政基础，应该构建“三治融合”的新型乡村治理体系，这种体系是对新时代社会主要矛盾转化以及国家治理体系和治理能力现代化诉求的有效回应。“三治融合”的乡村治理体系正是从乡村社会上层建筑出发，释放乡村社会内在活力，化解新时代乡村社会矛盾的关键措施。

　　第一，以自治增加活力。随着乡村治理和自治进入新的阶段，如何健全完善村民自治的有效实现形式，成为当前构建新型乡村治理体系的重要课题。新中国成立以来的农村发展历史进程表明，广大农民主体作用的发挥不仅关系到乡村经济社会发展活力的释放，而且关系到新型乡村治理体系内在动力的发挥。要充分发挥农民在乡村自治中的主体作用，一是积极引导农民参与乡村治理，构建农民多元化的参与机制，不断强化乡村治理中的农民力量；二是提升农民自身的综合素质和能力，增强农民的公民意识和“主人翁”意识，培育农民的参与精神与合作理念，实现村民社会的现代转型。通过完善村民自治制度，向农民提供现实的参与政治的机会，促使农民通过实践获取政治参与技能，形成良好的政治人格，进而促成农民在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中的参与行为，推动乡村治理的发展。在乡村治理中实现自治，更要坚持党的核心地位，发挥基层党组织的领导作用，通过基层党组织、党员调动乡村社会的各个元素，激发乡村社会内部的自主性和活力，如此可以减少政府垂直控制乡村社会的成本，重新确立国家和乡村社会的双向互动，实现国家权力与乡村自治空间的科学边界划分。

　　第二，以法治增强保障。将构建新型乡村治理体系纳入法治化的轨道，实现固有乡土秩序和现代法治秩序的耦合，是新时代坚持全面依法治国基本方略的内在要求。在推进法治乡村建设的过程中，既要关注法律法规意义上成文法的制定、实施，也要强调“法的精神”在乡村社会的贯彻。特别是基层政府及其工作人员要加快学习法律规定，加大宣传，以法治统筹各方力量，平衡利益关系，规范行为。尤其是在当前国家资源向农村倾斜的时代背景下，在“全面脱贫”“农村土地流转”的战略任务中，切实做到公平、公开、公正，保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权等各项权利的行使。基层法治的重点是培育村民的法治精神，鼓励村民运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾。通过法治宣传教育，让村民自觉学法、守法、遵法，引导村民正确地行使权利、表达诉求、解决纠纷、维护权益，让“法的精神”“法的价值”融入整个乡村社会。

　　第三，以德治扬正气。费孝通在《乡土中国》中提到中国乡土社会的基层结构是一种“差序格局”，是“一根根私人联系所构成的网络”。广大乡村地区一直是我国传统文化的“载体”。在传统乡村社会，通过熟人之间口口相传的农村文化观念，为乡村治理提供了道德规范、村规民约等行为准则。但随着我国城镇化的推进，农村人口向城镇流动，现代城市文化向乡村社会输入，传统乡村社会文化失去了载体，渐渐成为无本之木、无源之水。乡村社会经济理性的迸发与蔓延，使得乡村社会充斥着“功利主义”，诸如留守儿童成长、留守妇女婚姻、乡村老人赡养等社会问题，冲击着传统的家庭伦理道德，也影响到乡村社会的和谐稳定。

　　乡村社会既是一个政治共同体，更是一个文化共同体。乡村社会“善治”的实现依赖于以优秀文化、精神、观念、价值为意蕴的软性治理体系的构建。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”因此，要以新时代社会主义核心价值观念重塑乡村社会的向心力、凝聚力和归属感，深挖传统美德的当代价值，制定村民道德公约等自律规范引导整个乡村社会心态，构建爱党爱国、崇德向善、重义守信的精神共同体，增强乡村治理的软实力。

　　在乡村社会中，自治是村庄范畴，法治是国家范畴，德治是社会范畴，三种方式互相配合，形成共建共治共享的“善治”格局。自治是核心、基础，同时需要法治、德治共同发挥作用。“三治融合”是一个有机的整体，要坚持统筹兼顾。一方面，“三治融合”要求做到自治、法治、德治多元治理的系统化。自治需要引入法治来加以稳固，通过法治预设规则模式，促进法律与乡村社会生活惯例对接，打造法理型的现代乡村治理体系。德治为自治注入个体自觉，发挥德治的“软调节”作用，引导村民自治。通过营造良好的道德氛围，形成自觉、自主、自律的自治。同时法治和德治之间也要形成互动，无论是正式的法律法规还是非正式的乡规民约，都要体现乡村社会优良的道德观念，形成“良法之治”。另一方面，要求治理主体、治理规则、治理手段的体系化。在治理主体上表现为协调村民、“村两委”、乡镇政府、乡村精英和乡村社会组织等多元主体的参与。在治理规则上是以村民自治制度为根本，结合法治的外部规则和德治的内部规则，充实乡村治理体系的层次，弥补单一治理规则的缺陷。在治理手段上综合运用法律、经济和管理等各学科分析方法，并辅之高新技术手段，实现乡村社会的综合治理，提升“三治融合”体制的科技化和专业化程度。

　　党的十八大以来，乡村治理的创新在整个社会广泛开展，构建现代乡村社会治理体系这一命题，体现了国家基层治理模式的转变。“三治融合”的新型乡村治理体系是国家和社会关系变革的外部驱动同乡村内部治理结构优化的必然结果，是将中国特色社会主义制度和乡村治理意蕴相结合的基层治理新范式。不仅是当前中国乡村治理改革的最优选择，也为世界范围内基层社会治理转型提供了中国经验。

　　（作者单位：南京师范大学法学院）

编辑整理：警戒线杂志社官方网站：www.qnyshzzs.com