社科评论｜以法治手段推进社会救助兜底脱贫

　　3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的重要讲话中强调，要克服新冠肺炎疫情影响，凝心聚力打赢脱贫攻坚战，确保如期完成脱贫攻坚目标任务，确保全面建成小康社会。当前，脱贫攻坚已到了决战决胜、全面收官的关键阶段，社会救助兜底保障是脱贫攻坚的兜底性制度安排，是打赢脱贫攻坚战的最后一道防线。通过运用法治思维和法治方式推进社会救助兜底脱贫攻坚工作，有利于进一步完善社会救助制度内容、健全社会保障法律体系。

　　社会救助是国家对遭受灾害、失去劳动能力的公民或低收入群体给予物质帮助和服务，以维持其基本生活水平的一项社会保障法律制度。运用法治手段推进社会救助兜底脱贫，不是机械地照搬法律条文，而是以法律解释与适用为基本依据，准确理解社会救助法律关系主体的权利义务内容，建立健全与社会救助政策体系相匹配的社会救助法律体系，形成我国社会救助的长效机制，从根本上推动社会救助从碎片化的行政管理走向体系化的规范法治。近年来，虽然我国的社会救助立法进程不断加快，但与脱贫攻坚的任务要求及社会救助的现实需求相比，社会救助法律制度仍有待完善。当前，为了推进社会救助兜底保障的法治化，需要从以下三个方面重点着力。

　　第一，坚持以基本生存权和发展权保障为目的，树立发展型社会救助的立法理念。社会救助制度的核心目的是保障人的基本生存和发展的权利。一方面，现代法治国家理念的兴起，使得国家所扮演的角色不仅是社会秩序的维护者，也是实现社会正义的分配者，即国家有义务保障所有公民都能获得有尊严的基本生活条件。另一方面，宪法中的“人”，是自我负责、自我决定的个人，国家充分尊重个人主体性。每个有劳动能力的公民都应当通过合法劳动获得其自身及家人的基本生活来源，只有在此规则发生例外时，才由国家通过社会救助给付加以干预。相较于个人自救与家庭互助而言，国家救助力度是强大的。这促使现代国家逐渐从单一式的救济主体向努力推动家庭、社会、国家共同参与的救助主体转变。现代社会救助是对受救助者自我生活的扶助，保障受救助者能够恢复独立生活的状态，具备独立生活的能力。这要求社会救助的理念需要转向更为积极的发展型救助，注重国家责任和个人责任的结合，强调社会救助与帮扶自立的统一，并着眼于使受救助者获得更多的劳动机会，加强对受救助者的职业技能培训，推动我国社会救助从“输血式”救助向“造血式”救助转变。

　　第二，推进社会救助立法进程，健全社会保障法律体系。社会救助立法是社会救助制度发展和完善的重要保障。只有逐步形成体系完备、内容规范、运行科学的社会救助法律制度，才能实现社会救助的良法善治。自1994年民政部开始组织起草《社会救助法》，我国社会救助立法已有20多年的历史。在此期间，《社会救助法》曾先后多次被列入全国人大常委会的立法规划，《社会救助法》（草案）曾于2008年向社会公开征求意见。目前，与《社会保险法》《慈善法》等其他社会保障法律制度相比，《社会救助法》在我国社会保障法律体系中仍处于空白领域。一项法律制度的出台一般是渐进式的过程，既需要特定的社会历史条件，也需要相应的理论研究与实践探索。当前，《社会救助法》已具备较为成熟的立法条件：一是加快社会救助立法进程已成为全社会的基本共识，这是实现社会救助有法可依的客观需求；二是自从将社会法确定为中国特色社会主义法律体系的七大法律部门之一后，我国社会法的理论研究不断深入，这为我国社会救助立法提供了扎实的理论基础；三是我国《社会救助暂行办法》的颁布实施，为社会救助立法提供了科学研究的范本和解释适用的范式；四是脱贫攻坚战略的实施累积了丰富而成熟的经验，有助于将各类扶贫脱贫政策上升为法律规范。因此，加快推进《社会救助法》立法进程，不断巩固各项脱贫攻坚的成果，进而弥补社会保障法律体系的短板，已经成为当务之急。

　　第三，健全现行社会救助制度，完善新型社会救助制度体系。社会救助法律体系具有内在逻辑性和外在开放性，某些社会救助制度的内容可以随着国家经济社会的发展以及国民基本生活需求的变化作出调整。首先，完善基本生活保障制度，努力做到应保尽保。细化城乡居民最低生活保障认定标准，积极推进农村居民最低生活保障制度与扶贫脱贫政策的有效衔接，将符合条件的建档立卡贫困人口或家庭全部纳入最低生活保障范围。其次，增加支出型贫困救助类型，拓展社会救助对象范围，尤其是逐步解除城乡居民最低生活保障与专项救助之间的政策捆绑，更好发挥专项救助在医疗、教育、住房等领域对贫困人口基本生活的保障作用。再次，有效发挥临时救助“兜底线、救急难”的制度功能。通过细化救助对象类别，简化救助对象认定审批程序，选择灵活多样的救助方式和手段，保障遭遇临时性困难人口的基本生活。最后，完善社会救助治理体系，明确法律关系主体权责分配。适当提高社会救助水平，缩小城乡救助差异，完善社会救助标准的动态调整机制；建立社会救助与就业促进的衔接机制，尽量避免脱贫后返贫的情况；完善社会救助财政保障机制，明确中央地方财政转移支付比例以及财政负担比例等内容；形成规范的社会救助申请审核程序、监督程序以及司法救济程序，保障实现社会救助的程序正义。

　　（本文系国家社科基金重大项目“我国社会法的概念、原则、理论与实践”（18ZDA140）阶段性成果）

　　（作者单位：中国人民大学法学院）

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